【内容提要】城市化健康发展要特别重视农民市民化,城市化进程中农民市民化面临思想观念、各项制度、外部条件、主体素质以及信息障碍等诸多制约因素。城市化进程中推进农民市民化的途径和政策有:转变观念,走出认识误区;强化制度创新,优化制度环境;加大对农村公共设施建设投入的力度,改善外部条件;加强教育和
培训,着力提高农民的综合素质;建立城乡统一的劳动力市场,清除信息障碍;等等。

  【关键词】城市化;农民;市民;农民市民化

  一、城市化健康发展要特别重视农民市民化

  城市化是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史过程,表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与生活方式的演变,这一方面强调人口的地域转移,人口向城市流动,并在城市中从事非农业工作;另一方面农村生活方式向城市生活方式转变,即随着人口由农村进入城市,他们的价值观、行为方式和生活方式等,也发生了深刻转变。

  保证城市化健康发展的一个根本性问题,是把城市化和解决"三农"问题结合起来,使之成为实现城乡协调发展,改变二元经济结构的推动力。关键是为农民转入非农产业创造就业机会和生存条件。在我国现阶段工业化尚未完成时,城市化的实质是农村人口转移到城市的过程,也是农民追求和要求分享城市文明的过程,亦即农民市民化的过程。如何理解"农民市民化"?狭义上指农民、城市农民工等在身份上获得城市居民相同的合法身份和社会权利的过程,最明显的标志就是获得所在地的城市户口及相应的社会权利。从广义看,"农民市民化"指借助于工业化和城市化的推动,让生活在农村的大部分农民,进入城市从事非家产业,其身体、地位、价值观念及工作方式、生活方式和交际方式向城市市民转化的经济社会过程。简而言之,农民市民化就是农村人变为城市人。这一转化是传统农民脱胎换骨走向现代文明的过程,是推动社会历史进步、实现我国现代化目标的过程。城市化进程中的农民市民化,是现代社会结构变化不可逆转的大趋势。城市化是农民市民化的舞台和载体,农民市民化是城市化的结果和目的。在一个市场经济占据重要地位的国家,农业现代化、农村城市化的发展,必然最终带动城乡一体化和农民市民化的进程。农民市民化是现代社会结构变迁的必然要求,而且将对整个社会经济发展产生深远的影响。短短20多年,中国城市人口净增3亿,城市人口的比重净增了两成多,这是一个了不起的成就。世界上所有发达国家都不是以农民为主体的国家,英国农民只有3%,美国是6%,日本是16%,韩国是20%,中国现在70%的人口是农民。由此可见,与发达国家相比中国农民的市民化还任重道远。农民市民化是世界各国历史发展进程中的普遍性规律,我国现阶段的国情决定了未来农村流动人口还会继续增长。按照国家有关部门的规划,2020年我国城市化水平将达到60%,即城市人口将从目前的5.8亿增加到8.5亿,净增加2.7亿,每年平均增加2200万左右。

  如何在逐步实现农村城市化、农业现代化和城乡一体化的基础上进一步推进农民市民化,其重要意义有五方面:一是全面实现小康社会的重大战略举措;二是实现农村剩余劳动力转移的有效途径;三是促进城乡一体化的发展必要途径;四是提高农民文明素质,促进农民全面发展的必由之路;五是确保社会稳定和国家长治久安的重要保证。从某种意义上说,因为城市化推进速度不快,农民进城难,或进城后也无法变市民,其公民权利遭到侵害,人格得不到尊重,才会产生许多针对城市和城市居民的犯罪。因此,城市化健康发展要特别重视农民市民化。

  二、城市化进程中农民市民化的制约因素

  改革开放以来,中国的城市化取得了巨大的成就。但是,在城市化过程中,比较注重城市规模的扩大和建设的美化,没有为农民真正转为市民提供更多的机会。城市化进程中的农民市民化,目前面临诸多因素的制约。

  1、思想观念的制约。观念是行动的先决,有什么样的观念就有什么样的行动。长期以来,人们思想观念上受城乡对立,体制上受城乡分治的影响很深。目前,全社会对农民市民化还存在着种种陈旧观念和错误认识。一些人认为农民进城是抢了城市人的饭碗,农民进城后会导致城市公益服务水平下降,增加基础设施负担,带来社会混乱。而有的地方则正是基于此种错误的认识,对进城农民采取清、赶、堵的办法,甚至通过定期或不定期的收容遣返、市容整顿等方式,来减少外来(这又主要是农民工)人。因此无论是城市政府官员还是城市居民对农民进城就业,推进农民市民化认识不深不透,远未从战略高度认清农民市民化的必然趋势和战略意义,结果势必造成城市对农村的排斥,市民对农民的歧视。而市民对农民的歧视和偏见,又不可避免地影响到政府的决策,使进城农民很难享受平等的"国民待遇"。

  2、各项制度的制约。近年来,中央政府虽然从战略高度出台了一系列政策,为进城农民市民化开绿灯,但很多地方政府往往从政治收益最大化角度代表城市市民集团利益方面考虑问题,往往采取不同的政策态度,使中央决策受阻。他们大多是以城市市民的心态对待进城农民,实际工作中缺乏热情和引导,采取"经济接纳,社会拒人"的方针,对农民市实行排斥和抑制的政策,鼓励和支持政策的少,对农民市民化存在着重堵轻疏,重管理轻服务,重义务轻权益,重城市就业轻民工安排的现象,在实际工作中缺乏热情引导,影响农民市民化进程。

  影响农民市民化的制度问题主要有户籍问题、农村土地制度问题和社会保障问题。从表象上看,农民融入城市社会最直接的阻碍是户籍制度,它造成了农民身份、职业和角色的分离。现行户籍管理制度是计划经济的产物,是我国城乡人口管理中特有的制度安排。户籍制度不仅造成了城乡对立,阻碍了城市化和经济社会的正常发展,而且也直接造成城乡两大人口集团的两极分化和社会矛盾的日愈激化。城乡分割的户籍制度,是实现农民市民化中的一个核心问题。改革开放30年后的今天,虽然我国许多地方的户籍制度已经松动,针对农民进城,户籍限制降低了门槛,出台了一些便民措施。但是,从整体上看,我国户籍制度改革至今仍未获得根本性突破。目前居民的社会福利分配主要还都是以城镇户籍为依据,农村户籍与城镇户籍享受不同的待遇。尤其是跨省区的户籍制度改革仍然困难重重,城乡壁垒并没有真正完全打破。由此可见,现行的户籍制度阻碍着中国农民市民化的进程。这几年来大批农民虽进入了城市,但由于受现行户籍制度的约束,并未享受到市民应有的待遇、成为真正的市民,因此,他们实际上处于"农村管不到,城市管不着"的真空状态,是一种难免会和城市产生冲突的"边缘人"。农民工系流动最大且最不稳定的社会群体却是不容否认的。这个不稳定的社会群体如果不能融人工作于斯、生活于斯的城市社会,则变成社会的异己力量,有可能会用种种失范行为来对付和报复社会的不公。

  现行的农村土地制度对农民市民化也是一种明显的限制,影响农民进城的积极性,影响了农民市民化的推进步伐。承包的小块土地成为了农民离不开的"根",在城市社会保障又覆盖不了进城农民的情况下,进城农民不得不"三思而行",于是产生恋土情结,没有背水一战的决心和勇气,依然把土地看作最后的庇护地。同时,由于承包地不具有产权属性,不能买卖,土地流转又具有显的权宜性和暂时性的特点,难以实现土地的大规模集中。土地的分散经营不利于农业的规模化、集约化和现代化,土地资源配置效率低,难以吸引大量的资本对土地进行长期和有效投入。农业生产力难以提高,农业难以产业化和专业化,又束缚着大量农民留守在土地上。而且土地流转政策的配套措施尚未规范完善,不可能完全做到切实保障农民的流转自主权、收益权,转包方和农村基层组织仍能以种种借口强迫流转或者压低租金价格,侵犯农民的权益。现有农村土地制度的种种缺陷,限制了农民物质条件的改善, 制约了农民市民化的发展进程。

  当前我国城市已基本建立起社会保障体系,但农村的社会保障制度建设还非常薄弱。首先,农村社会保障最主要的两大问题是养老和医疗。目前,中国有超过1亿的老人生活在农村,而农村养老保障体系尚未形成,农民的"老有所养"已成为不可回避的现实问题。 医疗方面,国家推出的"新型农村合作医疗"制度,虽然覆盖率达到90%以上,但因报销比例较低,很难满足农民看病的庞大医疗支出,农民"因病致贫"、"因病返贫"现象已不在少数。其次,在社会保障城乡资源的分配上,城乡户籍的区别对待依然明显。社会保障支出中的绝大部分被占总人口30%左右的城镇居民所享用,而占总人口70%左右的农民所享受的社会保障支出却相对较低。城镇居民和农民在养老保险、失业保险、医疗保险等方面享受不同的社会待遇。农民社会保险关系的建立、转移、支付等相关政策不配套,适合农民特点的养老保险办法和异地转移接续办法尚未出台。进城的农民享受不到城市居民的福利待遇和社会保障,养老、医疗、失业保险、最低生活保障等等好像都与他们无关。城市的许多公共产品他们享用不到,形成了明显身份差异,难以融入城市主流社会。农村社会保障制度的不完善、不配套成为农民市民化的又一障碍。

  此外,诸如劳动就业制度、人事制度、教育制度、财政制度、住房制度、生育制度等,都还存在着城乡二元的特点,同样制约着农民市民化的进程。

  3、外部条件的制约。农民市民化的外部条件主要指农业公共基础设施和农村公用事业建设。长期以来,由于我国城乡分割的二元投入体制和机制,政府在农村基础建设和公用事业建设方面的公共投入长期不足,造成农田水利基础设施较差,公共服务基础设施相对短缺,农业社会化服务体系建设十分薄弱。农村道路、饮水、通讯、电路等公共基础设施建设严重滞后,农村教育、医疗等社会事业发展落后,是造成城乡发展失衡,形成农民与市民生活差距的重要原因。国家统计局公布的数据显示,城乡居民的实际收入差距40-50%来源于基本公共服务。农业公共基础设施和农村公用事业建设的短缺,成为制约农民市民化进程的重要因素。

  4、主体素质的制约。农民市民化除了农民权利、身份、地位的转化,还应当包括其自身素质、价值观、生产与生活方式等全方位的转化。"农民"与"市民"两个群体的诸多差异,大多与其人口素质有关。只有当农民的综合素质提高以后,才会逐步带来思想观念和行为方式的改变,并不断适应市民化转变的内在要求。伴随着城市化进程的加快,一夜之间,昔日农民摇身一变成了城市居民,大批"面朝黄土背朝天"的农民,开始"洗脚上田",享受市民的生活。但是一个日益突出的问题由此显现:农民的素质层面跟不上物质层面的转换速度,与现代城市不相适应的落后思想和习惯并没有随着身份的改变而改变。在农民与市民两个群体属性差异上,科学文化素质的差异表现最为强烈,也是农民市民化首先面临的挑战。目前,我国农村农民的受教育情况都比城市低,最终能否成为城市居民,找到一份赖以生存和发展的工作,与其所受教育水平高低有很大关系。随着经济发展水平的提高和新兴产业的兴起,社会对劳动力素质的要求越来越高,缺乏技能培训的进城农民的就业领域将越来越窄,直接影响农民向市民的转化。有一些农民,进城后根本找不到工作,有的年轻的时候在劳动密集型产业工作或者从事别的什么体力劳动,后来又被淘汰了,又回流到农村;有的虽然生活在城市很长时间,但始终不能融入城市,不能享受城市所提供的优越条件,不是享受城市生活而只是感受城市生活,这些都跟其素质不高有关。只有当农民的综合素质提高以后,才会逐步带来思想观念和行为方式的改变,并不断适应市民化的内在要求。

  5、信息障碍的制约。及时、准确、有效地获取、了解处理社会、经济发展动态信息,全国各地的就业情况和信息,这样可以合理安排农民自己的行程,能更好地找到自己合适的工作岗位,确保农民向城市流向正确,从而由农民转变为市民。但由于分散落后的农村信息闭塞,加之个体农民所处地位的局限性,很难得到及时可靠的城市劳动力市场供求信息,盲目流动的结果,当然对实现农民市民化帮助不大。从目前农民流向和流动的地区分布看,比重最大的一部分是向本省范围内的城市流动,通常占转移农民的50%以上,原因就在于农民得不到进行跨省流动的有效信息。目前跨省市流动寻找就业机会,其信息的获取几乎全部靠亲戚、朋友和同乡等社会网络的帮助。而由于长期以来我国人口跨区域迁移甚少,所以跨越省界之后,人们的社会关系也就大大减少,信息不灵就在所难免了。这种信息障碍,致使农民不清楚各地城市劳动力供求情况,不知道向什么城市流动有效,不知道如何获得城市就业机会,更不知道如何推荐自己。

  三、城市化进程中推进农民市民化的途径和政策

  1、转变观念,走出认识误区。解放思想,更新观念是推进农民市民化的前提,加强宣传引导,提高对农民市民化的认识是消除认识障碍的有效途径。各级政府部门首先要改变观念,从战略高度认识到农民市民化的重要性。必须通过政府文件、党报党刊以及电视、电台等各种途径,大力开展宣传教育,使全社会充分认识到加快农民市民化的重要性、必要性和紧迫性,对缩小城乡差别,促进农业现代化、农村工业化,加快城市化进程,对整个国民经济和社会发展的重大意义。要在观念上执行平等原则,平等包括两方面的平等,一方面是政府政策平等对待进程农民与城市市民,另一方面是城市居民观念上平等对待进城的农民,这是平等的基本的要求。让进城农民享有与市民同样的待遇,无疑会减少失地农民的后顾之忧,社会不稳定因素相应会减少到最小程度,真正的融入到城市中来,加快我国市民化进程。同时,农民也必须逐步摆脱阶层自卑意识的束缚,以积极开放的心态,通过合法劳动大胆追求新生活,主动适应社会的变迁,并积极参与到社会变迁的进程中去。

  2、强化制度创新,优化制度环境。对进城农民实行什么样的政策措施,直接关系到进城农民的待遇安排,影响农民市民化的程度和发展趋势。建立能够超越部门利益的机构,专门负责和协调处理农村劳动力转移过程中的矛盾和问题。有关政策的基本出发点应该是变"堵"为"疏",以积极的态度,构建一套符合中国国情和各市市情的、既能有利于农民自由流动又能维护公民权益、促进社会稳定的推进农民市民化的管理政策。消除农民市民化障碍的根本出路要强化制度创新,以有利于促进农民与城市社会的融合及向市民转化为目标导向,加快破除其市民化过程中的主要障碍,确立新的正式制度,使农民市民化真正获得硬性的制度保障。

  (1)推进户籍改革,消除农民市民化的体制障碍。变农民为市民,最根本的一点,就是要彻底打破户籍"坚冰",对户籍制度进行全方位、大力度改革,彻底改革刚性的户籍制度。随着市场经济的发展,城乡二元户籍管理制度已越来越不适应经济社会发展的需要,户籍制度是一种"社会屏蔽" (social closure)制度,即它将社会上一部分人屏蔽在分享城市的社会资源之外。按照国际惯例,建立统一的、流动的户籍制度,即任何人只要在城市有稳定的收入来源,就应有资格办理暂住或常住证,并依法拥有本市市民应享有的权利和应尽的义务。因此,要深化改革户籍管理制度,拆除城乡壁垒,给进城农民以市民待遇。户籍制度改革的内容,是由传统的城乡分割的二元户籍制度,过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度,彻底取消农业人口和非农业人口的身份认定方式,或实行以固定住所和稳定收入为主要依据申报城市户口的政策,只要在城市有合法固定住所、有稳定职业和生活来源,能在城市安家立业的农民都可以转为市民入籍城市,使公民获得统一的身份,充分体现公民有居住和迁移的自由权利,剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能,真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。

  (2)创新土地制度,推进农业规模经营。就土地制度改革来说,必须加快建立适应农村市场经济发展需要的土地流转制度,实现土地使用权能够自由转让,使外出务工的农民和从来没有从事过农业生产的年轻农民能够不受硬性承包的土地的束缚,从而可以加速他们的市民化过程。城市化的实质就是要把越来越多的农民"化"入城市。这是一个市场化的过程,也是一个体制创新的过程,其中最关键的问题是必须保证农民的权益不受损害。《农村土地承包法》,确立了农民在土地承包及经营权流转中的主体地位,农民对土地拥有了非常接近于法律意义上的所有权的权利。与继续留在农村承包土地的农民相比,被"化"入了城市的农民,如何将他们原来在农村的权利转移到城市中来,并实现其保值增值,将是一个意义重大、影响深广的课题。在农民工市民化的过程中一定要依法保护农民的土地权益。土地作为一种特殊的生产要素,虽然其自身不能在地区间流动,但其使用权的可流动性对依附于其上的生产要素的流动具有重要的影响。土地不但是农民生活的重要来源,它还是农民的一项财产权利。要通过立法的形式确立农民对土地承包权的长期化和固定化,增强农民对土地投入的积极性,促进已经从事非农产业的农民出售长期经营权,使土地规模经营得以实现,推进经营效益。保障农民土地承包权是一项长期不变的政策,是受到法律保护的。今后的政策是在农民进城定居落户,成为市民后仍然要不断强化这项权利,不能强行要求农民放弃这种权利,更不能要求农民以放弃土地权利为代价来获得城市的各种公共服务。当然,这还需要国家的政策能够切实保证提高在农民的收入,使他们不至于因继续留在农业部门而产生相对剥夺感和在国家的政策中被边缘化。