中国的社会不稳定:原因、结果以及影响

  Social Instability in China :Causes,Consequences,and Implications

  明克胜(Carl Minzner)著/小马Freeman译

  作者介绍:Carl Minzner,目前是华盛顿大学法学院副教授,2006年-2007年曾担任美国外交关系委员会国际事务研究员,2003年-2006年曾担任美国国会及行政当局中国委员会的资深法律顾问

  提要:社会动乱在中国正处于上升态势。公民抗议以及上访的增加相当程度上是由于过去几十年中国巨大的社会以及经济变迁所导致的。然而对中国国家起关键作用的治理缺陷也刺激了社会动乱的增长。中国公民缺乏独立的政治制度去参与会影响到他们生活的决策中去。他们也缺乏独立的司法制度去解决他们对地方官员的怨恨。这类制度的缺乏,加上共产党利用责任追究制对于那些经受了更大或更多频繁抗议的地方官员应用越来越严厉的纪律制裁,这种做法不是把公民的怨恨导入到正式的司法和政治体制中反而把这种不满导引到街道上了。

  中国官员严肃的关注着日益增加的社会动乱事件。中国的一些政府机关坚信只要进行经济改革就可以减少社会动乱的程度。其他人则正在试验一系列的改革措施。但是既有的改革仍然维持牢固的党的集权化控制(centralized Party control)的原则,削弱了去解决导致社会动乱的制度性因素的努力。

  这份报告建议美国和中国官员:

  o 认识到中国现存的政治以及司法管制刺激了社会动乱

  o 认识到中国国内的社会动乱是一件(中美政府)彼此共同关注的事项

  o 以公民对地方官员进行监督这种直接手段替换责任追究制

  o 建立针对地方党委权力的制衡机制

  o 讨论具体的治理改革而不是去讨论抽象的民主化的原则

  我们预计在2006年以及在这之后的一些时期中,中国的社会治安问题可以被控制在一个相当的范围和程度里,并且那种宏观-程度的社会治安可以保持住稳定。但应当指出的是,中国目前的总体水平的稳定已经在一个不断实施严厉的公安措施(严打)的高压环境内实现了,那样的社会秩序的基础相对来讲是脆弱的。

  ——中国公安部办公厅Zong Shengli,Li Guozhong ,"2005年社会治安的形势"

  I )介绍

  中国的社会动乱正在一直增长。在2005年夏天的时候,高阶的中国官员宣称"群体性事件",包括暴动,罢工,示威以及抗议,已经从1993年的8700起增加到了2004年的74000起。2公安部的消息宣称2006年公共秩序扰乱事件相比2005年增长了6.6%,增长到了87000起。3由公民群体所组成的向政府当局群体性上访寻求解决他们的不满,在整个20世纪90年代到21世纪初每年的增长率都是两位数的。正如一位美国学界人士所提到的那样,"到了21世纪初,社会动乱已经成了中国社会被视为正常现象的特色产物。"5

  抗议活动人士正越来越多的采取组织化的各类形式去挑战地方官员的各项决策。抗议领袖,通过采纳学自军队的组织化技巧,可以聚集几十、几百、甚至几千名人民去挑战他们视为非法或不公平的地方决策。抗议者通常并不寻求反对中央政府当局所作决策。反而,他们挑战地方决策的根据是因为他们确信那些做法违反了国家的要求,通过试图去敦促更高层级官员的介入去解决他们的不满。基于这些原因,公民抗议当前并没有给中央政府官员的权威形成一种挑战。不断升高的公民抗议确实对于地方官员有效治理的能力提出了挑战,尤其是自1990年代以来抗议领袖越来越多的采取了更多激进化的"直接行动"的技术。6

  中国当局严重关注日益增长的社会动乱。2005年年末的时候,中共中央委员会以及国家中央委员会发布了一份内部的指示使社会动乱降低到一定程度成了2006年的一个主要政策目标。7在2006年,当局宣布大型抗议以及上方登记在案与前一年相比的话急剧的下降了。8这些宣示是否准确以及他们是否代表社会动乱的一个持续性降低仍然是不清楚的。中国官方习惯性的禁止媒体报道公民抗议,全国人民代表大会当前正在考虑立法惩罚国内外没有被授权去报道"突发事件"(包括公民抗议与暴动)的媒体。

  社会动乱的肇因有哪些呢?部族或种族冲突引发了一些冲突。其他则是公民对于具体的政府作为不满的结果。10中国公民已被带到街道去抗议官员腐败,过度的税收,未支付的退休工资以及下岗工人不足额的补偿金。其他的(抗议原因)则与中国庞大的社会以及经济转型相关联,例如城市化。自从1990年代末期以来,政府为了开发项目征收农村土地以及城市住宅已经变成了公民抗议以及上访的一个越来越重要的原因。公民在这些议题上的不满反映出了一系列的问题,包括正在进行的经济转型,虚弱的对于公民权利的司法保护,以及一个对于贫困、残障人士来讲有限的社会保障网络。

  中国日益兴起的社会动乱也与对于国家起着关键作用的治理方面的缺陷有着直接的关联。地方党政人士享有对于媒体、司法、地方立法机构以及村民委员会的庞大的控制。因此中国公民缺乏独立的政治渠道去影响会波及到他们生活的政府决策。他们也缺乏独立的司法渠道去对地方官员限缩他们权利的决策进行制约。

  结果是,中国公民越来越使用有组织的抗议活动以及敦促高级别官员的介入去规避地方官员的控制而不是通过正式的政治以及司法制度去解决公民的众多不满。

  中国的中央当局所使用去评估地方官员的机制也加速了社会动乱的发生。中国的官僚体制为了防治社会动乱的爆发(例如向更高级别当局进行群体性上访)使用了"责任追究制"("responsibility systems")去规范地方官员。经受了更频繁或更多次抗议或任内出现了针对更高级别政府官僚体制抗议的官员,受到了更为严厉的纪律惩罚。由于缺乏独立的司法或政治渠道,这样的体制就为公民诉诸街头抗议尝试去解决他们对于地方当局不满的举动创造了激励。然而,因为这样的体制把公民上访以及抗议次数与地方党政官员的职业前途联系在一起,这也就为地方官员采取一系列滥权招数去对付试图公开得向更高级别官员去表达他们不满的上访者创造了激励。公民抗议者和地方官员彼此之间冲突的激励结构(incentive structures)似乎引发了加剧公民抗议的不稳定的恶性循环以及越来越死硬的地方政府的镇压行为。12

  虽然中国官员承认地方政府官员的失败是许多公民抗议的肇因,但他们已排除了以政治自由化来作为制度性的回应。一些官员相信只要经济发展就对降低公民不满足够了,其他人则似乎愿意去支持有限度的改革在现存的政治体系中去增加公民参与,但是并不挑战党管制(Party control )这一核心原则。仍然有其他改革似乎真正的增加了政治上的集权化管制并且增强了鼓励公民去诉诸越来越大型的抗议以解决他们怨恨的毁灭性的激励。

  中国的威权主义的管制所起到的作用是作为日益增加的社会动乱的一个来源,这给美国官员提供了一个机会去以更有效的方式推动(中国的)人权和政治自由化。面对公民抗议活动增加这一趋势,通过指出缺乏一个独立的司法机构,有意义的选举渠道以及媒体管制彼此之间的联系,美国当局可以令人信服地以更大的政治自由化(建议)去配合中国领导人的核心利益:社会稳定。

  自然地,这对那些相信中国国内社会动乱增加是求之不得想法的美国官员来讲是没有多少价值的。它也不太可能会动摇那些在根本上仍誓言中国共产党是中国所有合法性来源的中国官员。但是对于美国和中国官员来讲,认识到中国的政治管制以及增长的社会动乱之间的联系可能会为党的集权化的对中国政治以及司法体制的管制的逐渐自由化作为一种把公民不满从街道抗议转移到其他渠道上的方式进行一种有意义的对话打开了空间。

  II)社会动乱:社会经济的原因以及制度性原因

  公民骚乱和公民怨恨的个别性爆发的直接原因是众多的,在2003年的一次采访中,全国负责接受公民上访的最高级别官员国家信访局局长周占顺,举出了上个十年里公民上访以及抗议数量增长的几大主要原因。13它们包括:

  改组国有企业,包括不能支付工资以及收益;

  农村问题,例如非法税收,非法征收土地以及介入乡村选举;

  "与司法有关的"怨恨,例如对于法庭裁决的不认可;

  强制城市拆迁和重新安置;

  干部的腐败以及非法行为;

  环境污染

  其他中国官员以及学者一直都在强调这些问题,在2005年11月,Wen Jiabao他自己警告说:"在一些领域里,没有合理的赔偿非法征收的农地已经引发了暴动。这仍然是农村地区甚至是整个社会的一个主要不稳定来源。"14中国学者一直强调低工资,未支付的退休工资以及不足额的退休金作为导致大型劳工争端在数量上戏剧性的增加(从1994年的1482起,包含52637名工人)到了2003年的11000起,包含515000名工人。15公民不满的表达通常反应了怨恨的聚集,加上对于政府腐败,过度的税收,干部所做出的肢体虐待行为的不满。16

  许多社会动乱的这类来源都根源于最近几十年来大规模的社会和经济变化。17

  1990年代经济结构调整导致了来自国有企业所产生的裁员的城市的抗议浪潮。

  快速的城市化产生了大量涌入的移民工人到城市中,并增加了公民对于雇主无法及时支付其工资的抱怨。与那些社会动乱更为近期的来源相比的话,其他的那些则是更为系统性的。公民对于过度税收的抗议以及可以追溯自中国帝国统治时代的官员腐败。

  中国国内的社会动乱反应了更深层的治理问题,政治权力过度集中在党的地方精英手里,对公民来讲缺乏独立的政治渠道去参与能影响到他们生活的决策,以及对个体来讲缺乏能保护他们权利的独立的司法渠道增加了由快速经济以及社会改变所造成的问题的解决难度,例如中国学者一直把劳资纠纷增长不仅与盛行的低工资联系在一起,还与没有政府的监管机构来执行有关规定,没有独立的工会以保障工人的权利联系在一起。18

  土地争端:经济以及治理混合刺激动乱的例子

  公民在土地以及物产征收这类事件上的抗议证明了经济以及治理问题混合起来刺激了社会动乱的发生。中国的快速城市化以及经济发展已经让政府以及开发商产生了对于用地的大量需求。在城市地区,规划者试图整平整个城市街道去兴建高速公路、购物商场以及经济开发区。在1991和2003年间,上海市当局重新安置了将近120万居民使他们从原先的家里搬迁作为城市开发的部分规划。19都市区域试图去扩大他们的边界,并且通过转换农业用地为新的住宅用地建立起住宅社区。从1991到2004年,将近6600万农村居民失去了他们的土地。20大型的基础设施工程例如水坝也一直强迫大量的人民进行迁徙。三峡大坝工程已经强迫疏散了1000个村庄和100万居民。21

  经济方面的激励是由于中国的物权管理制度而被引入进来的,在土地征收构成社会动乱方面这个因素可谓贡献巨大。在中国的土地管理法(LML )之下,城市土地是国有的,而农村集体组织拥有农村土地。农村居民拥有由地方村民委员会所指定的30年的土地使用权。城市居民对于居民建筑物或他们自己的寓所下面的土地拥有长期的土地租赁权。22

  中国的城市化已经增加了那些可能被开发为城市或工业项目的城市土地和农地的市场价值。但是因为公民并不拥有土地所有权本身,他们无法获取这一增加值。城市土地征收的补偿公式是与居民或商业建筑物的价值挂钩在一起的,而不是土地本身。同样地,当当局征收农村农地的时候,他们付出的赔偿是基于庄稼和固定装置的价值,而不是基于土地的价值。迅速升值的城市和城郊土地因而代表了地方政府的一个大型自动取款机(automatic teller machine)。23通过从低收入居民和农民那里征收土地和房屋而只付出很低的赔偿,随后租赁同样的一块土地给开发商则获得大量的金钱,地方政府可以获得大型的收入来源。

  这类(经济上的)激励已经产生了越来越多波的征收土地行为以及公民的抗议。在2006年开头5个月,提交到国家土地局之前的涉及非法土地交易的案件的土地总量比2005年同期增加了20%.非法的地方政府批准的土地交易占这类案件的最大宗。24中国官员自身也注意到了官员与开发商之间的腐败关系要为这种趋势的上升而负责。25但是地方政府也面临着不断升高的预算窘境,这是官方税收改革的结果,在1990年代把地税税入从国税税入中分离了。许多地方政府依赖于征地的收入去供应他们的开支。26在地方当局努力去驱逐"钉子户"居民的时候他们经常毫无犹豫会去使用强制、威胁以及暴力的手段。27中国学者注意到了这种趋势的兴起,对于土地征收的抗议已经超过了对于税收的抗议成了农村动乱的最为重要的来源。28

  制度性的治理缺陷放大了社会和经济的变动所造成的问题并进一步助长了社会动乱。首先,住宅所有者以及农村居民缺乏独立的渠道去发出他们的声音,使其能在(地方政府)制定规划的过程中被听见。中国许多的政府当局并没有提供提醒给公民也没有提供机会给他们去评论会影响到他们生活的规划或拆迁决策。29公民们缺乏选举机制去影响党政官员所制定的城市规划决策。富有的并且有很好政治关系的开发商因此能够对地方官员施加影响力,导致了腐败以及非法事件的出现。30正如一个建设部官员所指出的那样,一些地方政府"只想到追求建设,而忽略了公民的合法财产权利,降低了补偿金,以及重新安置的标准,过度使用强制措施,伤害了拆迁户的合法利益,并且威胁到了总体的社会稳定。"31

  其次,中国公民缺乏有效渠道去捍卫免于他们的合法权利免受侵犯。中国法律允许当局以公共利益的名义去取消土地使用权,征收土地。32但是中国法律以及规定并没有界定何为"公共利益",这就给了地方当局广泛的裁量权去征收土地,公民无法使用如行政诉讼法这样的法律渠道去驳斥(地方当局的)基本决定。33中国法律也允许公民因为他们遭到驱逐所以可以在由土地管理部门运行的仲裁程序中以及在法庭上去挑战赔偿数额。34但是许多地方的土地管理部门与开发商有着紧密的财政关联,35在利益上造成了严重的冲突。在一些地区,官员指示法院不要去处理涉及赔偿土地征收的案件。36

  正常的政府机制去压制由地方党官所支持的非法交易可以证明是没有效率的,需要中央党员高官的个人介入去解决。2006年9月,在一个由国务院总理Wen Jiabao亲自主持的会议上公开处罚了河南省政府,并且严厉的教训了郑州市委书记,他非法批准了征收土地以建设成一个新城市大学区,甚至在被国家土地主管部门调查后并接到请求停止的要求之后还照做。37

  中国公民的怨恨缺乏独立的政治以及司法制度(去解决)

  中国日益严重的社会动乱反映了深刻的制度问题。特别是地方各级政府,所有正式的政治和司法体制都控制在了地方党委书记和一些人大代表的手里。这些个人对诸如地方立法人大,法院,党的纪律委员会,和媒体这样的机构行使了广泛的管制。这种做法把权力集中到了少数个人的手里蕴生出了大量的问题。首先,它允许腐败滋长。其次,它允许地方领导人可以在可能反映地方官员政绩较差的政策败笔方面,去切断能传递给更高阶领导人的信息流通。第三,它剥夺了公民通过地方的司法和政治体制进行有效补救的权利,特别是在(侵犯权利的)源头就是一个地方党委官员的时候。中国公民似乎越来越多地向较高级别当局诉诸大规模抗议和上访,以之作为一种手段绕过地方官员对司法和政治体制的管制,促使较高级别官员的干预去解决他们的怨恨。

  中国是一个威权主义的国家,国务院在2005年10月发布的"中国的民主政治建设"("Building Political Democracy in China")白皮书中指出:

  党委是所有政府和群众组织里的领导核心……透过这些组织里的党委以及干部确保党的政策得到贯彻,党委确保党的提议变成是国家的意志,党组织所推荐的候选人变成国家权力机构里的领导人。38

  党在挑选干部方面的规定使地方党委在地方政府,地方人大以及法庭方面拥有提名权。39

  政治权力集中在少数地方党委干部几个人手中,这样的情形已经加剧了官方努力的想要去减少干部的数量。在2004年,中共中央发布了明确的指示,要求官员增加使用合并的党、政官员的任命。40这一决定与中央试图消除农业税以减轻农民的税收负担,并减少政府开支发生在同一时间。一个副作用似乎是在一些地方权力集中在了越来越少的官员手中。例如,安徽省岭南乡减少了地方党委成员的数目,从9个降低到了5个。在新措施之下,岭南乡党委书记也成了乡长,同时党委副书记兼任了地方人大会议常委以及地方党委纪律委员会常委两个职务。41

  地方党委的管制延伸到了挑选代表进入地方人大以及村民委员会这些允许公民参与的选举体系上面。挑选谁可以作为候选人是在地方选举委员会主导的控制之下,选举委员会使用非透明的做法,以缩小可接受的候选人名单,全国人大法律事务办公室已指出这种举动,"很容易导致在幕后操控选举的做法。"43试图去挑战党提名的候选人的公民可能发现他们自己甚至不能够出现在选票上。44

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