原载《中国人口科学》2010年第1期

  「摘要」文章通过落户门槛的比较,探讨城市落户改革进程的障碍在不同城市之间存在着哪些共性和差异,以及落户改革障碍产生的大环境。作者在盘点中央与地方政府市场化改革以来所实施的户籍新政的基础上,构造落户门槛指数检视城市户籍制度改革的进取和限度。研究结果表明,全国范围内城市落户门槛存在着“质”的共性但有“度”的差别,以落户条件为圆心的城市户籍现有改革,是以公共资源配置考虑、发展资源争夺为核心的地方利益博弈。

  「关键词」城市落户改革;城市落户条件差异;城市落户门槛指数;投影寻踪模型

  「作者」吴开亚,复旦大学公共管理与公共政策创新基地,副研究员;张力,复旦大学社会发展与公共政策学院,教授;陈筱,复旦大学社会发展与公共政策学院,硕士研究生。

  *本文是上海市哲学社会科学规划课题(2009BCK001)、复旦大学文科科研推进计划金穗项目(EYH3548034)和教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国户籍制度改革研究”(07JZD0022)的部分成果。

  一、问题的提出

  中国的户籍因牵连个人的国民地位而被视为“中国第一证件”(田炳信,2003)。户籍制度中,最受关注的是城市落户政策。学术界不乏对城市落户改革的障碍和推动的探讨。不少研究指出,改革的最大障碍在于户口类型隐含着各种各样的不同权益(莫纪宏等,2001;黄仁宗,2002)。深化改革的关键,在于把挂靠在户口之上的教育、医疗、社会保障等诸多公共服务和福利与户口类型剥离(王太元,2005)。彭希哲等(2009)提出,城市落户改革的本质是决策者放弃以限制人口自由迁移的权利及其相关的社会福利来实现经济发展与社会稳定的工具性目标,将农村进城人口的权利保障及其正义性置于政策目标中的优先地位。这些看法隐含的对城市户籍改革终极目标的政治、经济诉求是城市政府向外来人口开放城市公共资源,在经济社会活动中扮演相对超然的角色。但也有研究指出这种公平性导向的改革导致地方政府面临公共资源供给的压力,协调公共资源地区之间的配置是推进城市落户改革的关键。

  已有研究带出的启示是,把握城市落户制度改革的未来走向有赖于全面认识改革的阻力和产生这些阻力的现实环境。我们认为,在城市落户呈现出由中央纵向管制转为地方横向自治的现实背景下,城市政府拥有很大的自由裁量权根据自身利益决定城市落户的具体条件,各城市落户改革的进程必然客观上受局部利益左右,地方政府设定的落户门槛的高低和对落户对象的筛选是认识阻碍城市户籍改革实际进程的重要标尺。本文在梳理全国31个省份的46个城市现行的落户政策的基础上,通过比较不同城市落户的具体操作条件来认识城市户籍改革推进的阻力。

  二、中国城市落户改革推进的基本态势

  中国的城市户口政策建立在计划经济的需求上,随着市场经济的发展,城市户口政策作了多次调整。这些调整呈现出以下特点。

  第一,落户渠道增加。具体包括20世纪70年代末国务院对农业户口转非农业户口条件的放宽;80年代初国务院允许不具有市镇常住户口的人口通过办理暂住证在市镇居住;1984年国务院允许农民以自理口粮的形式落户农村集镇;90年代中期部分地方政府推出通过购买城镇商品房落户的当地有效(蓝印)户口政策;90年代末公安部放宽城市投亲靠友的落户条件;国务院决定部分小城镇对农民的开放;2000年以来部分城市实行的具备暂住性质的居住证在满足一定条件后可转为常住户口等。然而,城市落户渠道增加的政策有些是面向全国,有些只针对特定类型的城市(例如小城镇)和特定人群;有些只赋予落户者享受部分而非全部的城市户口权益,因此同一城市并存着各种“身份不等”的“城市户口类型”的人口。

  第二,落户决定权下放。这体现在中央出台有关城市户籍新政时,都是赋权地方政府根据有关精神,结合本地的经济、社会发展状况和综合承受能力,制定相应的具体实施细则。城市政府各自制定自己的落户条件、并且这些落户条件的量化标准在不同城市间有较悬殊差异的现象,反映了城市户籍改革权限的下放和落户决定权的“划疆而治”。

  第三,准入条件筛选性明显。一般而言,准入条件与学历、技术职称、投资额、商品房购买量等条件挂钩,向少部分拥有资金、专业技术和高学历的人群倾斜,体现了城市政府以“经济人”身份,通过准入条件控制和调节落户对象的质量和数量,凸显了城市落户政策既被用于对人才、资金、技术的争夺,又被用于“设防”一些不受地方政府欢迎、但往往是占城市外来人口大多数的群体。对于社会整体而言,城市自由落户障碍尚待破解。

  从现有改革看,城市准入条件的设立已成为地方政府的权限,以公共资源配置和发展资源争夺为主导的城市落户门槛在很大程度上反映出城市政府对户籍改革的取向和进程的控制。一国之下“公民平权”、国土之上自由流动虽然并非前景无期,但仍举步维艰。

  …………

  五、结论

  城市户籍制度改革的进取和限度,可以从本文提出的落户门槛指数得到检视。本文通过比较各地城市的落户条件分析户籍制度对当地发展的作用,认识户籍制度改革艰难渐进的障碍,以求对城市户籍改革的未来走向有所把握。我们的研究表明,户籍制度在市场化过程中仍然发挥着限制人口自由流动的作用,全国范围内城市开放式落户制度的框架建立尚未见到清晰的路线图和时间表。各地落户条件“质”的共性和“度”的差别表明,户籍制度涉及宏观经济的调控和现代社会的管理,既是地方政府进行公共资源分配的“计划性”工具,也是地方政府竞争发展资源供给的“理性”手段。推行准入条件的理由不仅仅来自公共资源配置的压力,也来自追逐财富的动力。这点出了以落户条件为圆心的城市户籍现有改革,站在地方政府的立场,就是以公共资源配置考虑、发展资源争夺为核心的地方利益较量。虽说政府是公众利益的代表,政府的权力来源于民众的让渡,然而也必须承认转型时期城市政府利益的客观存在。市场化过程中,政府的行政职能不断重组,各项经济发展和公共服务指标层层分解到基层,各城市政府争当市场经济发展的先锋。在这样的大背景下,城市落户改革并不仅仅是政府、市民、外来人口在利益与公平、容纳与排斥、城市管治与国民生存权利之间的博弈,也表明在市场改革中,由于发展经济的职能和财政体制的约束,城市政府利益并不完全等同于公共利益。从暂住证向居住证、从居住证与常住户口接续、从计划控制向准入条件调控转变的户籍改革进程,更多的是户籍名目的改换和“姿态上”的进步,并未真正触及城市公共资源供给和分配的地方利益根源。依循这个角度或者可以理解,城市自由落户这块户籍木桶上的“短板”为什么未能在改革中得到加长。

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