原载《社会》2005年第2期

  Abstract:To reconstruct the grassroots society in cities ,the governmenthas initiated the community-building projects and the democratic reform of the managementsystem of neighborhoods in China.The management system affects the power relationshipsamong the actors in the field of neighborhood politics,and in addition,its transformationshould be an unfolding process of imposed institutional change.Therefore ,theinherent law of institutional change must bring about requirement for reconstructingthe relationship between the management system and the power structure of neighborhoods.However ,where present‘democratic’reform of residents ‘committees is concerned ,it is still controlled by the government instead of residents.Due to the path dependence ,local governmental agencies ’fix ‘the domination relations between them and residents’committees,and community governance cannot break away from the‘lock-in ’impasse.For the institutional rest rections of urban administrative system,it is difficultto realize grassroots democratization in present day.

  Keywords:grassroots democracy,community governance ,community power structure ,institutional change

  一、导论

  在当今,如何在基层社会实现良性治理或“善治”(注1)是各国都在探索的共同课题。对中国而言,尽快在城市基层建立良好的治理秩序更是国家面临的一个紧迫任务。城市是中国现代化建设的中心。随着近年来经济体制改革的深化,国家原先赖以整合城市基层社会的“单位制”模式的控制功能逐步弱化。在此背景下,国家对城市基层实行管理的重心开始由单位移向街区——市民居住区。因为民主是实现“善治”的手段和保证,新形势下的基层治理要求实现社区民主化,使得普通市民有权参与社区公共事务管理,从而在基层社会实现市民与国家、市场的良性互动和合作。另一方面,随着社会转型和世界民主化潮流的影响,中国城市市民本身的权益和自主意识也有了相应增长,迫切希望参与社会治理。

  面临这些压力,我国政府已经启动了包括社区建设在内的新一轮国家政权建设(state-building),以适应新的形势需求。“各方共同参与”的社区建设口号也体现了政府对于治理新理念的初步接纳。在实践上,政府要求改革原有的城市街道-居委会管理体制(简称街居制)以推动社区民主建设;各级政府正在多方位地积极探索社区政治发展的新体制——居民自治。具体而言,各个城市分别采用不同的方式改革依附于街道的居委会的组织形式,并依法实行民主选举。

  那么,当前的街居制改革能否在实质上推动社区民主化呢?这个问题引起了笔者的浓厚兴趣。实际上,民主化程度和治理状况受制于社区权力结构。很难想象,在一个金字塔式的垄断型权力结构中,无权的社区成员会真心拥护和协助统治者施行管制。换言之,只有在多元化的权力结构基础上,社区民主化和“善治”才可能实现。而社区管理体制对于社区权力结构的形塑至关重要;前者的改革意味着社区政治场域主要行动者之间权力关系可能发生相应的变化。因而,本研究将通过透视城市基层社区管理体制的改革,来考察社区权力结构状况,以探讨实现社区民主化和“善治”的可能性。具体而言,本文关注以下问题:在当前中国城市以“回归自治性”为目标取向的居委会改革中,各级政府、社区组织和居民等主要行动者参与制度创新的动机和实际作用何在?经过民主改革的新体制的运行绩效及其发展前景如何?由此而反映出来的当前行政机构、社区组织和居民在街区中实际的互动关系状况又是怎样的?概言之,街居制改革是否导致我国城市微型社区权力结构已经或者即将发生某种有意义的变迁,以推动基层社会实现民主化和“善治”呢?

  本文以下部分将首先对既有的相关研究加以回顾和讨论。在此基础上,本文以上海市N区绿街街道四村(简称绿街四村)居委会改革为个案进行分析,以探讨上述问题。

  (一)社区民主化如何可能?——城市社区权力结构和基层民主研究回顾

  社区权力结构及其民主化是社会学研究的重要课题。早在上个世纪三十年代,由美国学者林德夫妇所进行的“中镇”研究就开始关注社区权力。此后,西方主流学界的有关研究,在这个问题上一度出现了两种截然对立的主要理论:精英论和多元论。二者争论的焦点在于,地方社区政治权力是掌握在极少数社区精英手中还是分散在各个不同的社会群体之中;或者说,社区是否“民主化”。两种观点的论战持续了数十年,并一度陷于方法论争论的僵局之中(详见Hunter,1953;Dahl,1961;Domhoff ,1983;Waste ,1986).那些关于西方民主政体下的城市政治研究都把城市社区视作相对“独立”的实体。它们侧重于社区内部的主要行动者之间的权力关系研究,而较少关注政治体制对于社区权力结构的影响。

  当前西方关于地方治理的一些重要研究也存在类似的问题。如在一部影响深远的经典著作(《让民主运作起来》)中,普特南认为影响地方治理的主要因素是社区社会资本的多少(Putnam ,1993).尽管他注意到了地方治理的状况受路径依赖的制约,但由于他主要关注于公民文化的考察,因而或多或少地忽视了行政权力对于地方治理的影响。

  当代西方学界对于中国城市社区政治的研究则非常关注社会主义国家的宏观政治经济制度对基层治理的影响。在新制度主义理论框架下,安德鲁。沃尔德(Andrew Waldet )通过对单位制的研究认识到了管理阶层是如何在城市基层社会实现控制的。他发现,在改革开放前,计划经济的分配制度使得单位管理阶层代表国家垄断了所有的政治、经济资源。由此,为获取物质利益和流动机会,普通民众不得不在经济和政治上高度依赖于单位及其管理者(Walder,1986).其他研究者也发现,在市民居住区,街道和居委会等也利用分配就业和行政手段等方式对街区实现了严厉的控制(Schurmann,1968;White,1984).也就是说,计划经济体制使得基层行政管理机构在各自的社区中建构了统一集中的权力结构并掌握着支配性权力,普通市民完全服从地方当局的行政权威而鲜有利益表达或发言机会。(注2)九十年代以来的主要研究则发现,由于经济体制改革和资源获取渠道的多元化,中国城市居民已经在个人事务上实现了自主权。在社会公共事务上,普通市民也有可能将抗争心理转化为具体行动,并扩展到公共空间(Davis et al ,1995).但是,这些研究没有具体考察微观层次的行政体制是如何影响街区权力结构的。

  由于近年来社区建设和街区治理的重要性日益显现,城市社区政治也获得了越来越多的本土研究者们的关注。很多国内研究从整体社区发展的角度考察了街区场域中主要行动者如基层政府机构、居委会、物业公司、居民等在社区建设中的角色和作用(沈关宝,1997;顾骏,2000;曹锦清等,2000;徐中振编,2000);也有研究者从“地方行政建设”的角度探讨了街道办事处这样的基层政府代理机构如何在街道社区层面上建构与其他社区组织的权力关系(朱健刚,1999).还有些研究者提出社区建设的最终目的应是发展相对独立的、并与国家和市场实现良好互动的现代社区(沈关宝,2000a ),并指出社区重构的方式就是加强民主(卢汉龙,1999).但对于这种理想的建设目标在目前的实施状况、制约因素及其发展前景如何等问题,目前尚无研究作出清晰的回答。

  纵上所述,目前城市基层社区民主建设和权力结构状况及其与行政管理体制之间的关联尚不清楚。本研究将就这些方面进行探索。

  (二)个案街区基本情况和研究资料

  自1999年3月起,上海市N 区开始在下属四个居民小区进行“三自”(自我选举、自我管理、自我服务)改革试点工作;其中绿街四村(注3)新

  居委会运转最为顺利。为了探索上述问题,笔者于1999年底到该小区调查新居委会运行状况,进行了半年多的实地考察。此后几年,笔者又多次对该小区和上海其他地区的居委会进行了一些短期调查以进行比较。

  绿街四村是上世纪八十年代末期建成的居民新村,在上海居住街区中有一定的代表性。(注4)该小区是当时政府为了安置市政工程动迁市民而建立的。它先后多次获得国家、市和区级荣誉称号,一度是绿街街道办事处的“宠儿”。该小区现有住户1306户,常住居民3600多人。

  根据研究目的和内容,本研究主要采用了以下三种资料收集方法:1、参与观察法。笔者在绿街四村居住长达八个月之久,其间一直参加居委会的主要活动并列席当地政府的一些相关会议,以了解新体制实际运行的成效及其存在的问题。2、深度访谈。我们与政府官员、社区组织负责人、社区居民等各方人士进行了六十多人次的面对面的深度访谈,以了解各方对旧、新体制的感受和看法。3、文献法。主要通过对有关文件、资料的解读以了解各方的参与动机和新体制的运行成效。

  (三)社区权力结构、制度变迁:主要概念阐释

  按照马克斯。韦伯的观点,所谓“权力”,是指“一个特定社会关系圈中的行动者不管他人反对与否都能实施自己意愿的能力或可能性”(Weber ,1947:152).社区权力结构则指特定社区中行动者之间相对稳定的权力关系,即由谁以及通过什么样的方式实施权力。一般来说,公共项目决策制定和参与状况是判断社区权力结构的一个主要指标。因此,在特定社区中,通过某些重要公共项目的决策制定和实施过程可以判断该社区的权力结构状况:权力是最大程度地分散在众多的参与者中还是垄断在个别当权者手中,抑或是处于这两个极端之间的某个中间状态。

  所谓“制度”既指正式的机构设置或成文规章等,也包括非正式的风俗习惯等约定俗成的规则。它们都是人为设定的“固定化”的关系,其主要功能是规范和整合(庞树奇,1998).制度对于我们理解社会发展和变迁至关重要。正如道格拉斯。C .诺斯指出,“制度变迁决定了社会的演进方式,是理解历史变迁的关键”(诺斯,1994:II ).在研究社会主义国家时,安德鲁。瓦尔德等也强调,国家制度本身的变革比市民抗争更能影响政治和社会变迁(参见Walder,1995).由于社会发展的过程就是一个“制度化”的过程(庞树奇,1998),制度也将随着社会发展而发生相应的变迁。制度变迁(注5)有两种类型:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者是指人们在面临获利机会时自发推动制度创新;后者指政府颁布行政命令或法律以变更制度安排(林毅夫,1994).新制度经济学理论认为,制度安排总是由初始时的均衡态势转向非均衡态势,非均衡则进而导致制度创新可能性的进一步增大。但行动者只有在特定利益动机驱动下,才会实施制度创新。新制度安排成败与否取决于创新的绩效;而后者又受原有制度环境的约束(戴维斯、诺斯,1996).制度安排具有路径依赖特性,即制度变迁方向受制于初始选择。初始制度具有报酬递增特性,并形成一些该安排下的受益群体;后者进而支持和强化该制度。由此,制度就会沿着原有路径不断地自我强化。结果是制度变迁可能进入良性循环,也可能形成恶性循环或“闭锁”。(注6)在初始选择后,要扭转制度安排,就必须借助于政权或其他外部力量(诺斯,1994).

  制度有不同层次,前面曾提及政治和经济体制那样的宏观层次上的制度对基层政治所形成的决定性影响;而本文则主要致力于探索现行城市管理体制这样的微观层次“制度”变迁如何影响街区民主化进程或社区权力结构的建构。在笔者看来,在国家主导现代化建设的背景下,城市基层社区管理体制转型实际上是一个动态的强制性制度变迁过程。制度变迁的内在规律也必定制约着管理体制和权力结构的重新建构。如忽视这一点,将无法完全揭示当下城市街区中的权力运行机制。

  因而,本文将在分析城市微型社区管理体制改革的基础上,考察行政体系和社区的互动关系以及相应的社区权力结构,并从制度的视角出发对这些互动关系进行解释。具体而言,本研究将对绿街四村居委会的改革背景、成效及其制约因素作一全面分析。我们不仅考察各种行政或社区组织的行为和动机,同样关注普通市民的参与和感受。社区管理体制和权力结构乃是由社区互动各方之间的权力关系“固定化”而形成的,这种关系反过来规范着人们的社区行动。因为居委会改革是一项集体行动推动的制度创新,因此须要比较全面地考察社区行动和社区关系对社区制度变迁的影响和制约,并探讨三者之间的关系。

  二、上海街居制改革缘起

  (一)行政体系推动居委会改革的动因分析

  1、居委会改革是为了进行基层民主建设,增强政权合法性

  我国目前正处于现代化的加速发展阶段,主要社会群体的民主参与期望也日益增强。因此,要实现长治久安,避免因阻碍民众参与而导致的合法性危机(李普塞特,1993),就必须进行民主化改革。另一方面,如果能够对大众参与进行有效吸纳,则可能为实现“善治”奠定坚实的基础。

  发轫于上世纪八十年代初的农村村民自治改革所取得的一些成就使得国家决策层认识到,在城市中可以同样推行基层民主建设。因为这种制度创新成本较低,可以把市民政治参与的要求诱导到基层的社区参与之中,使之不至于对上层行政体系造成太大的压力(王刚等,1999).换言之,国家决策层希望通过基层民主建设,一方面部分满足民众的参与要求,另一方面促进对城市基层社会的有效治理。

  近年来,上海在经济建设和改革开放方面取得了突出成就,因而在国家中的地位显得越来越重要。如何响应中央的号召,在政治发展上谋求突破,以进一步巩固和加强上海在国内的地位以及国际上的影响,就必然成为市政府的现实考虑。因此,近年来上海逐步加快了基层民主建设的步伐。

  2、居委会改革是为了解决原有街区管理体制存在的问题

  自上世纪九十年代以来,随着城市管理事务的激增和管理重心的下移,街道将原来由自身所承接的大量行政事务转给了居委会;另一方面,由于街道负责向居委会提供经费,由此控制了居委会人事任免和工作任务分配等权力,从而使居委会偏离了自治方向,走上了“行政化”轨道。由于居委会不得不将主要的精力用于应付政府行政事务,所以,一方面,其承接的工作大大超出其职责范围和承受能力,另一方面也导致居民对其认同感越来越差。这些问题严重削弱了居委会的管理能力。居委会的“行政化”还使得一些居民将其视作基层政府机构,对其提出种种要求,一旦得不到满足,就对居委会甚至政府产生怨恨情绪。城市居民区管理体制由此而陷入“闭锁”化的困境。

  另一方面,城市基层社会又面临着新的治理要求日益增长的态势:首先,由于原有政府包揽式的管理模式已无法应付激增的城市公共事务,因而需要基层机构能够切实管理好居民区事务,使政府致力于宏观调控。其次,随着国有企业改革和流动人口的大量增加,原有的“单位制”管理模式已无法适应新的社会整合和保障要求,因而需要居民区发挥更多的治理功能。再次,市民生活水平的提高也需要居委会提供相应的服务(徐中振等,2000).也就是说,原有的社区管理体制一方面有悖于自治理念和居民利益,另一方面又面临着新的治理需求的压力。因此,政府不得不对此进行改革以解决这些问题。

  3、居委会改革是为了加强社区群众组织建设,提高政策贯彻执行能力

  虽然中国仍然是一个威权主义特征较为明显的国家,但是整个行政体系并非铁板一块;各级政府和部门分别具有不同的利益取向(参见Lieberthal Lampton,1992;应星,2001).基层政府既有通过履行国家指令而实现自己一般利益的取向,也有通过违背国家指令来满足自己特殊利益的可能。尤其是随着改革开放以来,基层政府拥有越来越多的自我支配的资源和特殊利益,以致于出现有些基层组织屡屡违背国家政策,与民争利甚至直接侵占民众利益的现象(参见Lu,1997;应星,2001).在大规模的城市建设中,这种情况更是屡有发生,如有的基层政府机构在街区中搭建违章建筑开展商业活动就是其中比较突出的表现之一。上级政府尽管意识到了这些问题,但由于监管能力有限,其政策往往被基层政府的“对策”化解,以至于此类违规现象屡禁不止。这些情况的存在严重损害了政权的合法性。由此可见,上海市政府启动基层民主化改革、加强社区组织建设的一个用意显然在于希望通过赋予民众一些权力,以制约基层政府的违规行为,提高政策贯彻能力。而在城市中,当前发育较好并可以利用来组织居民的基层社区组织当属居委会。

  总之,在市政府决策层看来,在城市中推行基层民主建设可以增强政权合法性,动员社会资源参与治理,并提高国家的政策贯彻能力。概言之,政府开展居委会改革的根本目的就是希望在转变政府职能的同时,加强基层政权建设,确保基层社会的稳定。

  绿街街道办事处能积极参与居委会改革,首先主要是因为上级政府的要求。由于N 区确定了四家试点单位,因而如何在改革中表现更突出以获取上级的肯定就成了街道干部们主要关心的问题。实际上,街道对基层民主建设本身并不感兴趣,有些人担心真正实施居民自治会影响街道对居委会的支配。绿街街道办事处的一位负责人曾透露:“我熟悉的街道主任多了,可以说没有什么人对搞基层民主真正感兴趣,他们只关心搞经济开发”。另一方面,街道参与居委会改革一定程度上也受经济利益的驱动。进行“三自”改革后,街道就可相应削减聘用专职居委干部的支出。