原载《政法论坛》2008年第4期

  摘要:抗战胜利前后,联合政府或多党合作政府是中共新民主主义政权的具体运作模式。从1944年8月中共最初在国民参政会上提出"联合政府"主张,1946年1月中共与其他党派五方共同达成的改组政府的决议,到1948年5月中共提出召开新政协会议,成立"民主联合政府",联合政府是中共十分明确而坚定的主张。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》及其第一届中央人民政府的组成集中体现了多党合作下的联合政府特质。

  关键词:政权;联合政府;多党合作

  作者简介:常保国,法学博士,中国政法大学政治与公共管理学院副教授。

  20世纪40年代中国社会形成了三大政治力量并存的格局:国共两党与中间党派,其中中间党派是介于国共之外的第三种力量,亦称"第三方面"或"第三势力".在20世纪40年代的中国宪政进程中,中间党派几乎参与了所有的重大宪政活动或运动,对推动中国政治的民主化与宪政建设做出了重大贡献。中间阶层(小资产阶级、民族资产阶级、自由知识分子、无党派民主人士)及其中间党派,始终被中共定位于新民主主义政权的重要政治主体,是统治阶级不可缺少的组成部分,中间阶层及其中间党派一直被中共视为"人民"的范围和人民民主专政的主体力量及四个阶级联盟之一。中共在1944-1949年关于中国未来政权组织形式的选择中,多党合作下的联合政府是其坚定、明确的政治宣示和新政权的具体运作模式,而按照《共同纲领》建立的第一届中央人民政府,充分体现了多党合作与联合政府的特质。

  一、"联合政府"主张的提出及中共七大《论联合政府》政治报告的形成

  1944年8月17日,毛泽东在董必武向周恩来请示如何对待增补国民参政员的电报上批示:应与张澜、左舜生商讨各党派联合政府问题。8月23日,在同谢伟思就国共关系谈话时,毛泽东提出国民党应立即召开一切党派参加的临时国大并改组政府,国民政府应该立即召开一次临时(或过渡的)国民大会,应聘请一切团体派代表参加。在人数分配方面切实可行的妥协可以是,国民党大概占代表数的一半,所有其他代表占另一半,蒋介石将被确认为临时总统。这次临时国民大会必须有全权改组政府并制定新的法令——保持有效到宪法通过之时为止。它将监督选举,然后召开国民大会。我们现在只是要求:美国政府要努力引导国民党改革自己[1](P.539)。

  不久,中共即在国民参政会上提出了联合政府主张。9月4日中共中央提出关于改组国民政府成立联合政府问题,致电林伯渠、董必武、王若飞,指出:目前我党向国民党及国内外提出改组政府主张时机已经成熟,其方案为要求国民政府立即召集各党、各派、各军、各地政府、各民众团体代表,开国是会议,改组中央政府,废除一党统治。然后由新政府召开国民大会,实施宪政,贯彻抗战国策,实行反攻。估计此项主张国民党目前绝难接受。但各小党派、地方实力派、国内外进步人士,甚至盟邦政府中开明人士,会加赞成。因此,这一主张,应成为今后中国人民中的政治斗争目标,以反对国民党一党统治及其所欲包办的伪国民大会与伪宪。

  毛泽东指示:"望你们在起草回答张、王的信中加上此项主张,以说明这是我们对于实施民主政治的具体步骤和主张"."在这次参政会中,如取得小党派及进步人士同意,可将是项主张作成提案。"9月5日,董必武、林伯渠出席第三届国民参政会第三次大会,提出这次大会应着重讨论国共谈判、召开国是会议、成立各党派民主联合政府等问题[1](P.542)。

  9月27日,由毛泽东起草的林伯渠复国民党谈判代表张治中、王世杰信中再次要求国民党结束一党专政,成立各党派联合政府:"现在惟一拯救时局的办法,就是要求国民政府与国民党立即结束一党专政的局面,由现在的国民政府立即召集全国各抗日党派,各抗日部队,各地方政府,各民众团体的代表,开紧急国是会议,成立各党派联合政府,并由这个政府宣布并实行关于彻底改革军事、政治、经济、文化各方面的新政策。"并指出:"我们这个建议,实是代表全国人民的要求,即贵党中亦有不少人士同具此心。"[1](P.548)10月25日,在中共中央大礼堂报告中,毛泽东指出:我们对国民党的方针,自国共合作以来,就是改良方针,不是打倒它。因为日本人还在我国面前,现在的口号是改组政府、改组统帅部。这个口号不是改良主义的,而是革命性的[1](P.553)。

  1944年11月10日,毛泽东与美国特使赫尔利经过多次会谈,最后达成了《中国国民政府、中国国民党与中国共产党协定》,内容如下:

  一、中国政府、中国国民党与中国共产党应共同工作,统一中国一切军事力量,以便迅速击败日本与重建中国。

  二、现在的国民政府应改组为包含所有抗日党派和无党派政治人物的代表的联合国民政府,并颁布及实行用以改革军事政治经济文化的新民主政策。同时,军事委员会应改组为由所有抗日军队代表所组成的联合军事委员会。

  三、联合国民政府应拥护孙中山先生在中国建立民有民享民治之政府的原则。联合国民政府应实行用以促进进步与民主的政策,并确立正义、思想自由、出版自由、言论自由、集会结社自由,向政府请求平反冤抑的权利,人身自由与居住自由。联合国民政府亦应实行用以有效实现下列两项权利:即免除威胁的自由和免除贫困的自由之各项政策。

  四、所有抗日军队应遵守与执行联合国民政府及其联合军事委员会的命令,并应为这个政府及其军事委员会所承认,由联合国得来的物资应被公平分配。

  五、中国联合国民政府承认中国国民党、中国共产党及所有抗日党派的合法地位[2](P.353)。

  对于这次会谈及所达成的协议,党中央、毛主席是满意的。在致罗斯福的信中,毛主席写道:"这个协定的精神和方向,是我们中国共产党和中国人民八年来在抗日统一战线中所追求的目的之所在我们党的中央委员会已一致通过这一协定之全文,并准备全力支持这一协定而使其实现。我党中央委员会授权我签字于这一协定之上,并得到赫尔利将军之见证。"[2](P.354)

  1945年2月3日,在中共六届七中全会主席团会议上主要讨论周恩来最近关于同国民党谈判情况及小党派会议问题的来电。毛泽东发言指出:中共去年9月提出建立联合政府的主张是正确的。这是一个原则的转变,以前是你的政府,我要人民,九月以后是改组政府,我可参加。联合政府仍是蒋介石的政府,不过我们入了股,造成了一种条件。为着大局,可能还要忍耐一点[1](P.576)。同日,毛泽东先后两次致电周恩来表示不满足中共提出的基本政治条件,万难加入政府。"请明白告诉国民党及小党派:除非明令废止一党专政,明令承认一切抗日党派合法,明令取消特务机关及特务活动,准许人民有真正自由,释放政治犯,撤消封锁,承认解放区,并组织真正民主的政府,我们是碍难参加政府的".

  同日再致电周恩来:除坚持废除党治外,请着重取缔特务、给人民真正的自由、释放政治犯、撤消对边区的包围四条。要求直告赫尔利、宋子文、王世杰、张治中,"如这四条不先办到,不能证明废党制、行民主不是骗局、我们万难加入政府。因加入政府要负责任,没有先行四条,我们无从负责,即使形式上废除党治,成立联合政府,亦将毫无用处,不过骗人空招牌而已"[1](P.576-577)。

  2月13日,周恩来在重庆同赫尔利会见蒋介石,蒋宣称:不接受组织联合政府的主张,认为组织联合政府无异于推翻政府,党派会议等于分赃会议。周恩来逐条予以批驳。国共谈判再次陷入僵局。3月13日,毛泽东同返抵延安的谢伟思谈话,最后指出:蒋介石拒绝成立任何真正的联合政府,他宣布在1945年11月召开国民党一手炮制的国民大会,他现在走的道路是直接导向中国内战和国民党毁灭的道路。必须向中国的自由主义者和中国的朋友美国,讲清楚蒋介石决心立即在国民党独占的基础上建立立宪政府这一最新策略所具有的危险。和平过渡到宪政的惟一希望就是成立联合政府。

  3月31日,毛泽东主持中共中央六届七中全会全体会议,会议讨论为七大准备的政治报告草案和党章草案。毛泽东对政治报告草案作说明。他说:现在是有更大希望时期,我们应该在此时机提出适当的纲领,动员全国人民来实现。这个纲领就是动员全党全国人民,打败日本侵略者,建设新中国。一般纲领与具体纲领的区别,过去没有指出。其实大革命、内战、抗战各个时期的一般纲领都没有变,以后还可用若干年。工农民主专政是新民主主义的本质。具体纲领在各个大小阶段是不同的。长期以来找不出一个适当的口号,现在有了联合政府这个口号,很好。联合政府是具体纲领,是统一战线政权的具体形式。这个口号一提出,重庆的同志如获至宝,人民群众也非常拥护。毛泽东进一步指出,联合政府有三种可能性:第一种是坏的可能性,那就是要我们交出军队,国民党给我们官做。军队我们当然是不交的,政府还是独裁的,我们去不去做官呢?我们要准备这种可能性,不应完全拒绝去做官,这是委曲求全为了团结抗战,好处是可以进行宣传。第二种可能性是形式上废止一党专政,实际上是独裁加若干民主。第三种是以我们为中心,我们的军队发展到150万人以上、人口1亿5千万以上时,政府设在我们的地方。在蒋介石发展到无联合的可能时,就应如此做。这是中国政治发展的趋势和规律,我们要建设的国家就是这样一个国家。但是现在还没有,所以我只写了不管多少迂回曲折,前途是光明的[1](P.584-587)。

  4月24日,毛泽东向中国共产党第七次全国代表大会提交《论联合政府》书面政治报告。报告阐述了中共在民族民主革命阶段的一般纲领和具体纲领。报告指出:作为一般纲领,我们在政治上的主张是,在彻底打败日本侵略者之后,建立一个全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度,即新民主主义的国家制度。作为具体纲领,当前我们主张废除国民党一党专政,建立民主的联合政府。在谈到政治路线时,毛泽东分析了中国社会的政治结构,指出:中国的社会,两头小,但是两头强,中间大,但是政治上是软弱的,中间阶层是动摇的。我们曾经设想过国民党可能改造,直到今天,我们对国民党还是"洗脸政策",要求它修改其错误政策[1](P.592-594)。

  在中共召开七大的同时,国民党也于5月5日——21日在重庆召开了第六次全国代表大会,大会拒绝了中共提出的联合政府,决定11月12日召集国民大会,坚持其一党独裁政治。6月15日,在中共七大主席团会议上,讨论中共是否参加7月7日召开的第四届国民参政会问题,毛泽东说:我们不出席参政会,跟着也不参加国民大会。不参加好处很多,因为这一套都是独裁,而以民主的招牌。"中共方面为保卫民族的人民的民主的利益起见,决定不参加此次会议,以示抗议。"[1](P.605-606)

  抗战胜利后,时局发生巨变,国内出现了暂短的和平,蒋介石先后三次电邀毛泽东去重庆谈判;中共权衡再三,最后决定毛泽东亲赴重庆谈判;在国共谈判期间,中共出于各种因素考虑,没有提出联合政府的主张,改提为党派会议。

  毛泽东在赴重庆谈判前,曾对中国的和平和民主前途做出新的乐观判断。1945年8月23日,毛泽东在中央政治局扩大会议上,分析了中外形势及中共应采取的方针和对策。毛泽东指出:现在情况是抗日战争的阶段已经结束,进入和平建设新阶段。全世界、欧洲、东方都是如此。我们现在新的口号是和平、民主、团结(过去是抗战、团结、进步)。但蒋介石想消灭共产党的方针没有改变也不会改变。中国的局面,现在是独裁加若干民主,并将有相当长的时间。我们还是钻进去给蒋介石"洗脸"而不是"砍头".

  重庆谈判期间(8月30日),毛泽东致电刘少奇及中共中央,提出下月初向国民党提出的11条意见,其中政治方面的主要内容有:(1)在和平、民主、团结的基础上实现全国的统一,建立独立、自由和富强的新中国。彻底实现三民主义。(2)拥护蒋先生,承认蒋先生在全国的领导地位。(3)承认国共两党及抗日党派的平等合法地位;确立长期合作、和平建国的方针;(4)承认解放区部队及地方政权在抗日战争中的功绩和合法地位;(5)实行政治民主化,军队国家化,党派平等合法;(6)政治民主化的必要方法由国民政府召集各党派及无党派代表人物的政治会议,各党派参加政府,重选国民大会;由中共推荐陕甘宁边区等5省主席及江浙、广东等10省副主席;推行地方自治,实行普选[3](P.18)。最后,国共双方于10月10日达成《国共双方代表和谈纪要》(即"双十协定"),在和平建国的基本方针问题上达成如下共识:"一致认为中国抗日战争,业已胜利结束,和平建国的新阶段,即将开始,必须共同努力,以和平、民主、团结、统一为基础,并在蒋主席领导之下,长期合作,坚决避免内战,建设独立、自由和富强的新中国,彻底实行三民主义。双方又同意蒋主席所倡导之政治民主化、军队国家化及党派平等合法,为达到和平建国必由之途径。"[4](P.4)

  毛泽东回到延安后高度评价了会谈纪要,认为第一个好处是采取平等的方式双方正式签定,这是历史上没有的。第二,有诚意的六条,都是有益中国人民的[3](P.33)。

  1946年1月10日,政治协商会议在重庆开幕。蒋介石在会议上宣布四项诺言:保证人民自由、各政党一律平等,实行地方自治,实行普选,释放政治犯。政协会议于1月30日闭幕,参加会议的五方(国共、青年党、民盟和无党派人士)最后在和平建国纲领、政府改组、军队国家化、国民大会和宪草修改原则达成协议。

  2月1日中共中央发出《关于目前形式和任务的指示》,指出:"从此中国即走上和平民主建设的新阶段","中国革命的主要斗争形势,目前已由武装斗争转变为非武装的群众的议会斗争,国内问题由政治方式来解决"[3](P.55)。

  二、新政协会议的基本精神:民主联合政府与人民民主专政

  政协会议只产生了短暂的和平,国共冲突再起,国民党单方面召开制宪国大,中共与民盟拒绝参加包办国大,对制宪国大通过的《中华民国宪法》,中共与民盟均不予以承认。1946年7月,国民党大举进攻中原地区,全面内战爆发。随着1947年7月中共由被动转向主动,由劣势转向优势,由防御转向进攻。中共的新民主主义宪政理论从内容上发生了变化,由原来的"联合政府"主张,转向了推翻国民党政权,对国民党由"洗脸"变为"砍头",建立中共绝对领导的新民主主义政权。其具体运作模式就是"新政协会议".

  1947年10月10日,毛泽东为中国人民解放军总部起草的《中国人民解放军宣言》,宣布中国人民解放军的也就是中国共产党的八项基本政策。这个宣言第一次提出"中国人民解放军"的全称;第一次以宣言形式郑重向中外宣布"打倒蒋介石,解放全中国"的口号,提出了"组成民族统一战线,打倒蒋介石独裁政府,成立民主联合政府"的主张[3](P.242)。这个政治纲领显然与1946年1月五方通过的政协决议有本质的变化。它已把蒋介石政府排除在民主联合政府之外,并使其成为打倒的对象;它要建立的是新民主主义的国家而非旧民主主义的国家政权。

  1947年12月25-28日,在陕西米脂县杨家沟召开了中共中央扩大会议。25日,毛泽东向会议提交了《目前形势和我们的任务》的书面报告。报告指出:"中国人民的革命战争,现在已经达到一个转折点"."这是一个历史的转折点。这是蒋介石的20年反革命统治由发展到消灭的转折点。"报告规定了中共的政治纲领:

  联合工农兵学商被压迫阶级,各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子,组成民族统一战线,打倒蒋介石独裁政府,成立民主联合政府。

  同时会议还提出了三大经济纲领:"没收封建阶级的土地归农民所有,没收蒋介石、宋子文、孔祥熙、陈立夫为首的垄断资本归新民主主义国家所有,保护民族工商业".会议决定还指出:"这个报告是整个打倒蒋介石反动统治集团,建立新民主主义中国的时期内,在政治、军事、经济各方面带有纲领性的文件"[3](P.260-261)。

  1948年1月18日,毛泽东提出反对党内"左"倾现象,尤其对"贫雇农打江山坐江山"的错误口号提出批评。指出:

  "贫雇农打江山坐江山"的口号是错误的。在乡村,是雇农、贫农、中农和其他劳动人民联合一道,在共产党领导之下打江山坐江山,而不是单独贫雇农打江山坐江山。在全国,是工人,农民(包括新富农),独立工商业者,被反动势力所压迫和损害的中小资本家,学生、教员、教授、一般知识分子,自由职业者,开明绅士,一般公务人员,被压迫的少数民族和海外华侨,联合一道,在工人阶级(经过共产党)的领导之下,打江山坐江山,而不是少数人打江山坐江山。必须避免对中农、中小工商业者、知识分子采取任何冒险政策。