中国户籍制度变迁50年

  原载《小康》2008年第2期

  这是一个人口大国从失去迁移自由到重获迁徙自由的漫长而缓慢的制度变迁史。

  农民,是这一历史中的沉重名词。

  如何使他们享以国民待遇,成为改革30年后政府制度探索的核心点。

  半个世纪前,我国通过户籍等一系列制度把农民固定在土地上,城乡之间形成壁垒森严的界限。多年来顽固的户籍政策虽未完全把农民挡在城市之外,但是城市、农村两种人的待遇差别和相关制度安排,还是大大消解了这一群体完全进城扎根的可能性。中国以农村供养城市的模式高速完成了工业化,代价是城乡间越拉越大的发展鸿沟。显然,这一过程伴随着巨大的制度不公和成千上万个体利益的被掠夺。

  而今,世界上未曾有任何一个国家像中国这样在面对全球最大迁徙潮的同时,又面对如此重大的消弭城乡、区域差别的历史任务。

  一切,可以从看似单纯的户口政策的变革上,找到线索。

  “大户籍改革”,历史契机也许就在眼前。

  历史篇:中国户籍制度变迁50年

  历史地看,户籍制度的形成有其深刻的政治、经济原因。在追求“迁徙自由”的梦想之路上,我们要走的路显然很长。

  全球目前只有少数几个国家实行严格的户籍制度,中国至今属于其中之一。

  衍生于计划经济年代的户籍制度从严格控制到半放开历经了漫漫50年,现在仍处于有待彻底改革的相持阶段。

  中国户籍制度背后承载的劳动就业制度、医疗保健制度,以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面所衍生出的许多具体规定,整体构成了一个利益向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。彻底的改革,绝非改掉一纸户口所能解决。

  城乡二元户籍制之源

  1958年,被视为中国人口管理制度的一个分水岭。

  这一年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》及配套制度,为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排。在此前的1954年,其实中国公民的迁移自由已经从宪法中被取消。

  从1958年人民公社建立开始,中国人步入了一个漫长的城乡分割二元体制。这一体制的形成,很多人把其归结为计划经济使然,三农问题专家、中国人民大学教授温铁军则认为这更多是当时的经济危机造成的。

  他在《我们是怎样失去迁徙自由的》一文中提到,在1952——1957年中国一五计划时期,大约有2000多万农民工已经自由流动进入城市。但从1959年开始到1960年,大概用两年左右的时间,又从城里迁出2000万人。

  这一变化源于当时中国的经济发展战略。建国后中国政府采取了优先发展重工业的战略,“一五”时期所建立的基本是军重工业为主的国家工业体系,重工业有一种内生的“资本排斥劳动”的机制,这一方式起初并未对农村劳动力完全封闭,期间部分农民工流动现象可以说明这一点。

  不过情况到了1956年发生变化。中国工业此时刚刚起步,由于中苏交恶,苏联停止了对中国工业化的后续投资。苏联停止援助后,政府财政赤字大规模增加,基本丧失了扩大再生产能力,没有新增扩大再生产就没有新增就业,所以1959年政府不得不把进城的人向外迁移。

  斯大林说过,要实现工业化,必须牺牲农民的利益。这一观点可以充分解释中国建国初期学习苏联模式的工业化路径。1958年人民公社建立后,政府在公社一级建立财政和农业银行机构,以全额提取农业剩余,并且形成了城乡分割的二元体制结构来保证这种内向型的资本积累,农业成为重工业所需资本的积累来源。

  北京理工大学教授胡星斗分析,对比西方国家先发展轻工业、积累了大量资金再逐渐投资到重工业的发展模式,当时中国优先发展重工业的战略“客观使得轻工业没有为重工业提供积累的机会”,只能通过“把农民固定在土地上,让他动弹不得,永远种粮食这种方式来实现资金积累”,从而演变为一场对农民的“掠夺”。

  这一背景下,户籍制度一诞生就带有浓重的命令经济色彩,并为之确立了一套完善的具体管理制度,内容包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市,限制城市间人口流动,在城市与农村之间构筑了一道高墙,城乡分离的“二元经济模式”从此在中国根深蒂固。

  1964年,国务院转批公安部户口迁移相关规定的基本要点时提出两个“严加限制”:对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。1977年,国务院第一次正式提出严格控制“农转非”,此后公安部具体规定了“农转非”的内部控制指标,即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

  在严格的户籍管理制度下,上个世纪整个60、70年代自动流动的人口几乎没有。城市生活柴米油盐都是凭户口凭票证供应,没有票证,意味着无法生存。

  户口成为了利益载体

  在长达50年的时间里,户籍政策构筑了“农业户口”与“城市户口”在实际利益上的不平等。两种户口成为差别化分配各种利益的最直接标签。

  非农业户口在各项待遇上明显优于农业户口。在改革前近30年的国家工业化初期阶段,城市人口享受到了从出生到死亡的各种保障制度,这些保障靠国家财政补贴维护。据国家计委和国家统计局保守估计,城镇每安排一个人的就业和生活需花费3至4万元,2亿多人就需要6万多亿元……

  然而,占人口80%、只能提供积累不能分享工业化收益的农民一直与这种制度无缘,土地成为他们唯一的保障。

  两类户口在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份。1961年之后,要成为国营企业工人一般首先要有城市户口。在整个社会,干部、工人、农民之间的阶级分野非常分明。

  户口制度的辐射力量是惊人的。人们很快发现,其背后逐渐附加了从社会保障到教育、医疗、公共服务等几乎所有公民权益的城乡化差异。城乡之间建立起一种在政治、经济、文化社会基础上的全方位不平等,由此也衍生了长期二元社会结构下城市市民的“一等公民”与农业人口的“二等公民”的社会地位。去掉“农”字标签,获得与城市公民平等的社会身份,成为几代农民百折不挠、掺杂无数辛酸血泪的奋斗史。

  80年代中后期,随着户籍制度的松动,“农转非”控制指标有所调整,一些地方开始规定农民交纳一定数额费用就可成为当地有效市民。城镇非农业户口商品化的“星星之火”由此点燃,并以燎原之势蔓延至全国。

  户口交易,成为30年户籍改革变迁中的独特现象。据有关报道,到1994年上半年,全国约有17个省共300多万人购买了城市户口,此项收入高达250亿元,这还不包括那些未登记在案的以及黑箱操作的部分。这个数字,充分表明了户口负载的各种利益分配的真实含金量。

  农民工潮:绕不过去的中国特色

  改革开放后,农村联产承包责任制从根本上解决了我国农产品短缺问题,同时私营企业、乡镇企业的大量涌现及地区经济发展的差异需要劳动力的流动,政府才开始放松对人口迁移的控制。

  1984年,户籍坚冰出现首道裂缝:是年国务院批转公安部《关于农民进入城镇落户问题的通知》,文件规定,有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的,公安机关应准予落常住户口。统计为非农业人口,吃议价粮,办理《自理口粮户口簿》和《加价粮油供应证》。这无疑是一个里程碑,给了部分人以“迁徙自由”,农民由此获得了在城市合法生存的权利。

  随后,商品粮分配制度实现改革,农民进入城市少了“自带口粮”障碍,事实上形成了大量农民工涌向城市的打工热潮。这一人口迁移的趋势有着客观现实的推动:长期以来农村人多地少和农业收益低的状况使得农村中的剩余劳动力达到三分之二左右,这些剩余劳动力必然要向非农产业转移,而且大部分人向大、中城市转移。

  农民流动的事实,一度推动了1993年开始的户口制度思想的重大改变,当时政府在政策讨论中曾经提出过不再进行身份限制。1994年公安部的户籍制度改革文件草稿基本精神就是改变管理原则,按照职业和居住地来建立户籍管理制度。

  然而,1994年以后的宏观环境变化阻挡了这一改革的进程。本来已经起草户籍制度改革的文件暂时搁置,这一搁置就到了2002年,期间户籍政策一直未有实质性松动。

  所以,在改革开放的前20年里,尽管城市发展市场经济的相当动力来自于大规模的人口流动,其中农民工潮是绕不过去的中国特色,这一数字到现在达到了2亿,占到总人口的15%,然而这一流动是以无数外来务工人员“两栖身份”的委曲求全为代价的。

  进入城市的农民工在城市可以“立业”,但无法“安家”,城市不给他们“户口”,意味着没有城市居民的身份,也就享受不到城市居民可以获得的一切福利待遇。户籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、医疗制度对城市户口、农村户口的双重标准,使得农民工只能游离于体制之外。户籍政策成为这一系列制度不公的核心载体。

  复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲教授在《中国农民工调查》中指出:“农民工之所以能够在城市中以比较低廉的价格从事经济活动,正在于他们的这种两栖身份。如果中国没有户籍制度,农民工就会希望拥有与城里人一样的生活方式、一样的收入、一样的劳动条件,但我现在觉得我是农民,我的家在农村,我到你这里来就是为了挣点儿钱而已,只要收入我认为可以,我就干了,这就是中国很低的劳动成本之所以能够存在的一个很重要的前提。”

  理性地看,这一绝对不能称之为公平的制度,客观上帮助中国以低成本换取了农村劳动者的全部剩余,用不到30年的时间高速完成了资本原始积累和工业化,同时也使城市、农村置身于一种相对固定、平稳的社会环境之中。

  然而负面效应同样明显,城市对农民工经济制度上的接纳和社会制度上的不接纳这一矛盾导致了中国城市化进程中的最大不公。胡星斗教授尖锐地指出:改革开放至今,城乡差距不但没有缩小,反而进一步扩大,最关键的原因在于户籍制度基本上没有进行过像样的改革。

  “市场经济制度天然要求迁徙自由,中国的户籍制度还是在通过人口登记区分不同的权利:你是在农村还是在城市,是在这个城市还是在那个城市,由此就享有不同的权利。我们还没有形成与市场经济相配套的人口管理制度。”

  他提出,要改变这种人口制度,在进行“狭义”的户籍制度改革的同时也必须重视“广义”的户籍制度改革或者说“大户籍制度”改革,即户口登记改革与教育、医疗等“附加功能”的改革应当同时并进,进行平等权利的制度变革。

  从这个意义上说,中国的户籍改革还只是刚刚起步。虽说“狭义”的户籍改革在2002以后一些省市就有了实质性举动,但中央层面上的制度推进尚不明晰;而广义上的“大户籍制度”改革,从“十七大”以来已然成为政府最重要、也最艰巨的命题之一。

  现实篇:户改艰难前行

  户籍制度改革本身并不复杂,但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。

  “我不是在挑战户籍制度,相反,我是在维护法律的户籍制度,”在北京工作已有四年多的安徽籍律师程海一再强调。“与户籍制度较真”让程海出了名。此前他要求根据他长期定居北京的事实将户口迁往北京。但由于没有北京市公安局出具的“准迁证”,遭到拒绝。于是,他先后将北京、安徽两地的公安部门告上法庭,但遭驳回;此后又致信国务院法制办,建议清理户籍管理相关文件。日前程海又通过电邮建议北京市政府,将540万外地户口北京常住居民的北京户籍问题,列为2008年直接关系群众生活的重要实事中。

  事实上,自中国城乡收入差别不断拉大、城乡矛盾显现以来,质疑现行户籍制度的声音就不绝于耳,调研、方案、路线图一再出现,小范围改革试点也未曾中断。然而全面的改革方案仍付之阙如。

  户改也在“摸着石头过河”

  压力之下,近年来户口问题的各种解决方案也在“摸着石头过河”。

  1992年国家就成立户籍制度改革文件起草小组,并于1993年6月草拟出户籍制度改革总体方案,提出了包括“取消农业、非农业二元户口性质,统一城乡户口登记制度;实行居住地登记户口原则,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件,调整户口迁移政策”的改革目标。

  河北、辽宁、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市近年来取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分,统一了城乡户口登记制度,统称为居民户口。为推动改革政策的顺利实施,12个省、自治区、直辖市公安机关主动配合民政、劳动保障、计划生育、教育等部门调整相关配套的经济社会政策。北京、上海两市也已下发了本市农业人口转为非农业人口实施意见,放宽了条件限制。

  在去年12月召开的全国治安工作会议上,公安部宣布,我国将大力推进以建立城乡统一的户口登记制度为重点的户籍管理制度改革,逐步取消农业户口、非农业户口的二元户口性质,实现公民身份平等。除此之外,我国还将以具有合法固定住所为基本落户条件,进一步调整户口迁移政策,促进人才交流和人口的合理有序转移;完善暂住户口登记,探索建立居住证制度;放宽夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落户的条件限制,解决群众的实际困难。

  新一轮户改的共同点

  2007年6月6日,菲律宾总统阿罗约到访重庆。此起彼伏的高楼和纵横交错的立交桥让她困惑:“重庆还有农民吗?”时任重庆市委书记汪洋的回答是:其实重庆大部分老百姓都是农民。

  “‘大城市带动大农村’是重庆直辖之后就已经具备的特点。重庆具备省级行政架构,并不是单纯的城市经济体。重庆的城乡差距尤其大,城乡二元结构明显。”重庆市社科院城市发展研究所所长许玉明接受《小康》采访时指出,“统筹城乡”的改革就是向困扰中国的城乡“二元结构”宣战,户籍问题便是统筹城乡中的重要一项。

  作为重庆统筹城乡改革先行示范区,九龙坡区在2007年年初探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》等配套制度,以解决农民变市民过程中面临的各种问题。该区规定在子女入学、就业扶持、养老保险、最低生活保障等各个方面,变市民的农民享受与当地“城里人”一样的待遇。有的区县甚至出台了农民变市民的奖励办法。

  据了解,重庆将建立起城乡统一的户籍登记管理制度,统一登记为“重庆市居民户口”,不再区分农村人城市人。“这一改革将在试点基础上于2012年前全面推开,并尽快过渡到以身份证取代属地户籍管理制度。”

  如今在我国许多地方展开的新一轮户籍改革,都与重庆有一个共同点,便是以“城乡一体化”为目标,通过全面推进改革,打破原有的城乡二元社会结构,建立城乡统一的户籍登记管理制度。

  广东省全面推进户籍管理制度改革的意见,已于2005年11月报请省政府审定。这次改革意见中提出:在全省范围内取消农业、非农业、自理口粮及其他类型的户口性质,实行城乡户籍登记管理一体化;按照在实际居住地登记户口的原则,建立并完善实有人口登记管理制度。

  《河南省城镇化“十一五”规划》则明确提出,河南省将按照城乡一体化要求,实行城乡统一户籍管理,在全省推行按实际居住地进行登记的户籍管理制度。城乡居民将按照实际居住地址统一登记为“居民户口”。

  武汉城市圈也表示九城市户籍改革有望先行先试:持通用户口本,武汉城市圈九城市居民可自由流动,并形成以就业、社保、教育、卫生为重点的城乡一体化公共服务体系。

  准入和迁移条件在放宽

  山东省规定,凡属该省引进的人才,发给《山东省外来人才居住证》,享受当地居民的同等待遇。重庆市则在暂住人口中全面实施居住证制度,取代原有的暂住证。

  2007年12月,浙江省也开始在部分外来人口较多地区试点居住证制度。此次改革打破了原有的户籍属地管理框架,把居住证分为三个等级,类别上分为临时居住证和居住证两种,而居住证又分为普通人员类和专业人员类。按照外来人员的条件,分别对应不同的就业、住房和子女入学等社会福利。这种被当地官员称为“绕过户口来设计附着在户籍上的福利制度的改革”,受到公众尤其是外来人口的关注。

  在河南省鹤壁市,城乡一体化户籍改革也出现了新的特点,如取消了“农转非”计划限制,实行有合法固定住所、有稳定职业或生活来源条件下的准入制度;前来投资、兴办实业和购房,不受时间长短、投资数额、纳税数额的限制即可迁入;取消了夫妻投靠在居住时间上的限制,取消了父母投靠子女对身边有无子女的限制,取消了子女投靠父母对子女年龄的限制;增加了投资投劳人员、外来务工人员符合一定条件即可入户的内容。

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