中国计划生育政策的人口效果评估

  原载《中国人口科学》2006年第5期p23-32

  摘要 文章利用人口动力系统的人口发展方程,通过对不同方案1972~2000年间人口变动的模拟比较,发现计划生育政策实施的28年间中国累计少出生人口在2.64亿~3.20亿之间,总人口累计少增加2.31亿~2.99亿。同时,计划生育政策对人口出生率降低的最小贡献为57.88%,对人口自然增长率的降低贡献了61.21%.计划生育政策的实施,使总的劳动负担得到减轻,使20世纪末21世纪初迎来中国人口年龄结构的"黄金时期",为社会经济发展提供最佳的机会、人力资源和条件,为实现人口可持续发展创造了可选择的良好人口环境和初始条件。

  关键词 生育政策;人口效果;控制人口增长

  作者 王金营,河北大学人口研究所,教授。

  自20世纪70年代初开始,以控制人口增长为目标和核心的计划生育政策已经实施了30多年。针对30多年来中国生育政策的人口效果、社会经济效果的评估,在20世纪90年代初便有学者予以关注(吴忠观、肖立见,1994),到20世纪末21世纪初有更多的学者对生育政策的效果进行了研究(李建民、王金营,2000;陈胜利,2001;杨魁孚等,2000),政府有关部门也对此十分重视。在以往的研究中有3个方面的问题需要注意:一是基础数据的获得及其准确性,主要是政策评估起始年份(1972年)的人口数据(年龄、性别、城乡结构等)的获得问题。二是方法使用上的合理性问题。主要是采用粗略的方法还是较为精准的方法,是仅仅对人口而言还是考虑到人口效果与社会经济发展效果的关联性。三是效果评估结果的可信性,特别是政策模拟的假设条件的合理性和现实性。目前,对计划生育政策的人口效果特别是少生人口规模或少增加人口规模众说纷纭,笔者认为有必要对这一问题予以清楚回答。同时,生育控制政策执行的效果不仅仅表现在人口规模效果方面,更重要的是计划生育政策通过对人口规模、人口结构和人口自然变动等方面的影响又会进一步扩展影响到经济、社会发展的许多领域。为了能够较好地对计划生育政策的社会经济效果做出评估,这就要求我们首先对生育政策的人口效果(规模、结构、变动趋势等)给予准确评估,以此为基础再对不同政策假设下的人口发展过程进行模拟,从而揭示自1972年以来计划生育政策的其他社会经济效果。

  一、基础数据估计:1971年年底分城乡、分性别、分年龄人口

  起始年份的确定和起始年份人口基础数据的获得或估计,是准确评估生育政策效果的基础和关键。根据中国人口政策的变迁及人口发展和转变的具体过程,笔者认为中国实行计划生育(或生育率水平下降)的真正起始年为1972年。1971年总和生育率为5.44,而1972年下降为4.98(姚新武,1995),这里的生育水平下降是一个转折点(反映了政策转折).本研究将以1971年年底(1972年年初)作为人口模拟预测的基期。

  由于1971年既不是人口普查年份也非人口1%的抽样调查年份,因此该年份没有相关的人口分城乡、分性别、分年龄数据和生育、死亡、迁移数据,这需要根据1982和1990年两次全国人口普查的相关数据利用年龄移算进行回推估计。步骤如下:(1)首先对1982、1990年的数据进行整理;(2)对1981和1989年分城乡、分性别的死亡概率进行估计,并求得1971~1981年和1981~1989年两个期间历年的分年龄别的死亡概率;(3)通过对年龄移算结果的比较获得1982~1990年城乡人口转移年龄分布模式。同时,依据1971~1982年官方公布的人口总数对回推估计结果进行调整,以便使估计得到的1971年人口数据更接近实际。

  二、1972~2002年各假设方案的模拟

  在估计得到1971年底的分城乡、分性别、分年龄人口数据后,利用多区域(分城乡)离散型人口发展模型进行人口预测,以模拟不同人口政策对人口发展的影响。

  (一)方案设计

  1.总和生育率方案

  高生育水平方案:以1971年为基年,2002年为目标年,按单岁年龄估计。分城乡总和生育率保持1972年的不变,其中,县总和生育率为5.387,城镇总和生育率为2.616.从全世界未实行计划生育政策或家庭计划政策国家的妇女生育水平普遍降低的趋势来看,这个假设是较为极端的,目的是为了通过与人口的实际变动进行比较,揭示生育水平降低对人口发展的影响。同时,参照此方案,可以揭示生育水平下降的人口后果。

  中生育水平方案:根据人口发展的历史经验和规律,考虑到随着社会经济的发展、人民生活水平的提高、健康水平的提高、死亡率的降低、医疗和安全避孕技术的广泛应用等因素的作用,人们普遍减少生育孩子的数量,生育水平随之逐步降低是一个客观规律。但是,由于人口事件的不可试验性和不可逆性,生育水平如何降低是无法得到印证的。本研究通过比较世界其他只通过非政府推行家庭计划或无家庭计划的发展中国家近些年来经济发展水平、出生预期寿命和妇女生育水平的变动,如巴基斯坦、菲律宾、利比亚、孟加拉国等国家(国际复兴开发银行、世界银行,2002),以及中国经济较落后和生育政策较宽松省份(贵州、云南、西藏等)的生育水平,结果发现,如果无计划生育政策的实施,仅靠经济社会发展因素作用,妇女生育水平也肯定有一定水平的降低。从中国的经济发展水平和其他社会方面的发展水平看,与印度、菲律宾、巴基斯坦等国比较,中国妇女总和生育率水平有很大可能降低到3.5左右。因此,中生育率方案可定为:县妇女总和生育率由1972年的5.387下降到1986年的4.007,其后保持不变;城镇则由1972年的2.616下降到2002年的2.275.这一水平比上述列举的国家同时期水平要低。该方案的设计就是为了表明在无计划生育政策下随着社会经济发展等因素作用使得妇女生育水平降低到的可能点。应该说按该方案模拟的人口发展与实际人口发展相比较,得出的结论应该是基本排除社会经济发展影响的计划生育政策执行的人口效果。

  低生育水平方案:同中生育水平方案考虑的理由一样,如果再考虑随着社会经济的发展加之中国并没有强烈的反对避孕等控制生育的宗教和文化传统,人们自觉地对生育加以控制和减少生育的愿望将不断加强。在无严格计划生育政策下,参照一些与中国情况类似的国家的生育水平(如印度、马来西亚、蒙古、秘鲁等),假设中国妇女总和生育率随社会经济发展有较大幅度的降低。因此,低生育率水平方案界定为:县妇女总和生育率由1972年的5.387非线性下降到1990年的3.335,其后保持不变;城镇则由1972年的2.616下降到2002年的2.016.这样,总人口的妇女总和生育率接近2.9~3.0,比印度等实行家庭计划国家的水平略低。本研究认为,此方案是在无计划生育政策条件下随着经济、社会发展生育水平可达到的最低点。

  按这个方案模拟的人口发展与实际相比较,得出的结论应该是接近完全排除社会经济发展影响的计划生育政策执行的人口效果。

  另外,本文还根据总和生育率水平的高低与变动,依据孩次分布的可能给出了分孩次总和生育率的假设。

  2.城镇化发展方案

  众所周知,由于计划生育政策的实施及由此带来的人口增长的减缓、人口规模得到有效控制,为中国改革开放和经济发展创造了较好的环境。经济的发展使城镇化进程随之发生了较大变化,人口增长速度的快慢间接或直接地作用于人口城镇化的发展历程。因此,对城镇化水平作如下定义。

  城镇化方案一:假设人口增长对城镇化无影响,城镇化水平变动方案按1972~2002年实际人口城镇化水平进行设计。这里1990~2000年城镇化水平根据2000年普查数据进行了调整。

  城镇化方案二:假设人口增长过快制约城镇化的进程,则我们假设城镇化水平推迟3年左右,也就是指1982、1990年普查时点的城镇化水平由于人口没有得到控制,经济发展速度可能减缓,而推迟相当长的时间才能够实现,假设推迟3~5年。即假定到1985年才达到1982年的实际水平(20.08%),1993年达到1990年时的实际水平(26.40%),2003年达到2000年时的实际水平(36.67%).

  城镇化方案三:假设人口增长过快较大地制约了城镇化的进程,使城镇化水平推迟5~8年,这是指由于人口没有得到控制,经济发展速度可能减缓,到1982、1990年人口普查时点的城镇化水平的时间推迟5~8年。即假设到1987年时才达到1982年的实际水平,1997年时达到1990年的实际水平,2008年达到2000年时的实际水平。

  根据城市化理论并通过比较世界上一些发展中国家特别是印度的城镇化变动趋势,城镇化变动的方案二是可能的。因此,城镇化方案二是用于与实际人口发展进行比较的选定方案,其他方案作为比照参考。

  3.死亡水平假设方案

  同分析城镇化水平的变动一样,计划生育政策的实施以及由此带来的人口增长的减缓、人口规模等得到有效控制,使得经济得到较大发展和人民生活水平得以提升。由此,人们的健康水平也会进一步得到提高。反过来,如果没有执行较严格的计划生育政策,人口增长的速度得不到控制,那么,直接的影响是经济发展得不到保证甚至由于人口的膨胀而崩溃,那时人口的健康水平将得不到提高或提高非常缓慢。所以,对人口出生预期寿命的变动作如下定义。

  预期寿命方案一:假设人口增长过快没有对寿命延长产生影响,则按实际的死亡水平变动设计模拟的方案,即1972~2002年的分城乡、分性别的出生预期寿命的变动与实际发展一致。

  预期寿命方案二:假设人口增长过快对寿命延长产生明显影响,则假设人口预期寿命水平比目前实际达到的水平推后10年。也就是指由于人口没有得到控制,经济发展水平将可能低于实际水平,健康状况和营养水平改善缓慢,致使达到1982、1990年普查时点的实际人口出生预期寿命水平推后10年。

  预期寿命方案三:假设人口增长过快对寿命延长产生较大影响,则假设人口预期寿命水平比目前实际达到的水平推后15年,与方案二同理。

  (二)生育、寿命、城镇化方案匹配的选择

  将上述生育水平方案与城镇化、死亡水平方案进行匹配,可以得到27个可选择方案。对上面匹配方案进行预测模拟,然后再进行比较筛选,从相近方案中选其一。考虑到本研究主要针对生育政策的作用效果进行分析,所以假设城镇化水平方案一和人口出生预期寿命方案一只作为参照方案。

  根据前文对各指标方案的确定,我们选定高生育水平、低城市化和高预期寿命方案(简称高生育方案);中生育水平、中城市化和中预期寿命方案(简称中生育方案);低生育水平、低城市化和低预期寿命方案(简称低生育方案)3个方案的模拟结果作为比较分析的参照依据。其中,中生育方案(中生育水平、城镇化比实际水平推迟3年、出生预期寿命比实际推迟10年)模拟的人口发展,最为接近无生育政策下中国人口可能的发展趋势。因此,主要是通过比较该方案模拟结果与实际人口结果的差异,来反映政策的人口效果。

  三、生育政策实施的人口效果分析

  比较无计划生育政策的模拟人口结果与实际人口发展,我们可以得到计划生育政策所取得的直接人口效果。这些人口效果可以通过各种人口相关指标的比较显示出来。由于分性别分年龄的人口规模数据只有在普查年份存在,因此模拟结果与实际状况的比较均以普查年为比较人口效果的时点。

  (一)总和生育率的下降

  控制人口增长的生育政策最直接的是对妇女生育的控制,因而生育政策的直接作用便是生育率水平的降低。从新中国成立后到1972年之前,中国妇女的总和生育率一直处于较高水平(除"三年困难"时期外),基本保持在5.0~6.5,而自20世纪70年代初开始,中国实行计划生育政策后,妇女的总和生育率迅速下降,由1971年的5.44下降到1980年的2.70;之后80年代的生育水平一直徘徊在2.3~2.8之间(姚新武,1995);进入90年代,妇女生育水平迅速降低并最终稳定在1.7~1.75(王金营,2003a ).

  如果没有计划生育政策的实施和强有力的各项政策支持,生育水平仅靠经济、社会的发展而降低到目前的水平并保持稳定的低生育水平还不知需要多长时间。将实际总和生育率变动曲线与高、中、低3个假设总和生育率水平进行比较表明,即使按世界上发展中国家中经济发展较快、又实行家庭计划的国家的妇女总和生育率下降水平衡量,仅靠经济发展使中国妇女生育水平降低到目前的水平,是绝不可能的。无疑,如果没有外力的作用,中国生育水平将不会迅速下降到目前如此低的程度。

  (二)人口自然变动与人口转变

  1.出生率变动

  生育控制政策的直接后果是出生率的降低。本研究通过比较实际人口出生率与各方案模拟得到的人口出生率,判断生育控制政策对降低出生率的作用。即使在低生育方案下,人口出生率也基本保持在25‰以上,而高生育方案的人口出生率一直处于30‰以上。按中生育方案模拟,人口出生率保持在25‰~30‰之间,从20世纪80年代末开始,生育政策的效果逐渐明显,实际人口出生率低于无生育控制政策下的人口出生率的幅度越来越大,到2000年,生育政策使出生率降低了大约13个千分点。

  低方案模拟的人口是假设在没有生育控制政策下,社会经济发展内生性的生育率下降的人口发展,这里将该方案看做社会经济发展下生育率下降的最大可能。从低方案模拟得到的人口出生率变动看,仅在经济社会发展的作用下,即使总和生育率有一个较大的降低,人口出生率也仅仅由起初的30.65‰下降到2000年的23.65‰,下降幅度为7个千分点。而实际上由于计划生育政策的实施,人口出生率由30.65‰下降到2000年的14.03‰,下降幅度近17个千分点。由此可以计算出,计划生育政策实施为人口出生率下降至少贡献了57.88%.

  2.死亡率变动

  人口粗死亡率的决定因素是各年龄别死亡率和人口的年龄结构,而死亡率的决定因素很多,包括营养水平、医疗水平等。虽然计划生育政策与由此引起的人口增长或减少对死亡率水平并无直接影响,但由于人口规模的过度膨胀可能会导致影响死亡水平的因素发生变化,从而影响死亡率的变化。模拟结果显示生育水平或生育政策的不同对人口粗死亡率有影响但很小。

  3.自然增长率变动

  人口自然增长率反映了人口的增长强度,在没有境外迁移或境外迁移可以忽略不计的情况下,人口自然增长率即是人口增长速度。它的高低取决于人口出生率和死亡率。不同的生育政策或生育水平下,死亡率水平的差异是微小的,因而自然增长率的高低便取决于由生育水平或妇女总和生育率决定的出生率水平。因此,生育控制政策的直接效果又是人口自然增长率的下降。通过比较实际自然增长率与各方案模拟得到的自然增长率,可以判断生育控制政策对于降低人口自然增长率的具体作用。

  即使在低生育方案下,人口自然增长率也基本保持在17.5‰~20‰之间;而高生育方案的人口自然增长率一直处于24‰以上;若按中生育方案模拟,人口自然增长率保持在19‰~23‰之间。从20世纪80年代末开始,生育政策在人口自然增长率方面的效果逐渐明显,实际人口自然增长率低于无生育控制政策下的人口自然增长率的幅度越来越大。2000年,生育政策使人口的自然增长率降低了大约13个千分点。即使按中生育方案计算,计划生育政策的实施至少为人口自然增长率的降低贡献了61.21%.

  4.生育控制政策促进了人口转变

  西欧等一些发达国家实现人口低增长的现代人口类型历经大约100年,而中国实际人口出生率、死亡率和自然增长率的变动趋势表明,中国于20世纪90年代中后期便基本上实现了人口再生产类型由"高出生、低死亡、高增长"向"低出生、低死亡、低增长"的转变,所用的时间也只有不到25年。由此可见,如果没有计划生育政策的实施,较高的人口出生率(20‰以上)

  和较高的自然增长率(15‰以上)还要保持到21世纪的四五十年代,人口实现"低低低"再生产模式的时间大大向后推迟。换言之,生育控制政策加速了中国人口转变,进而加速了人口发展的现代化进程。

  (三)人口规模效果分析

  1.总人口规模效果

  1972年年底中国人口总规模已经达到8.72亿,如果没有各阶段计划生育政策的实施,到2000年年底人口将达到14.99亿~15.66亿,比从1972年后一直持续实施计划生育政策所实现的实际人口总规模(12.674亿)多2.31亿~2.99亿(见表1).如果不实行计划生育政策,累计多增加出来的人口随着时间的推移延长越来越多:从1972年到1980年累计多出5000多万人,再到1990年累计多出1.02亿~1.31亿人口,而再到2000年累计多出的规模达到2.31亿~2.99亿。从这个趋势可推算出,在实施计划生育政策起初的20年里,由于政策的作用每10年累计少增加的人口在5000万~8000万之间,而在1990~2000年这10年间累计少增加的人口为1.3亿~1.8亿。可见计划生育政策的人口规模效果随着时间的推移越来越明显。

  从出生规模看,如果在无计划生育政策的影响下,经济和社会的发展使妇女总和生育率降低到中生育方案所设的水平,则生育政策使1972~2000年累计少出生人口3.20亿。当然,如果社会、经济发展水平更高,使妇女总和生育率降低到低生育方案水平,则生育政策使近30年累计少出生人口2.64亿。由此可见,较严格的生育政策使中国累计少出生人口在2.64亿~3.20亿之间。

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