贪官资金外逃及惩治机制研究

  原载《经济社会体制比较》2006年第5期p42~52

  标题注释:本文系国家社科基金后期资助重大委托项目《中国惩治和预防腐败重大对策研究》(立项号:05PHQ008)的阶段成果。

  内容提要:资金外逃是一种不正常的、非法的资金流动。无论对资金外逃给出何种定义,要想准确测算其规模都是相当困难的,尤其在中国,要作出准确的统计更加困难,但综合各种统计数据,可以勾勒出资金外逃的大致规模和趋势。预防和惩治腐败,必须阻止腐败贪官在外逃前将其在国内收敛的腐败资金逃往国外,从经济上采取相应的对策措施,建立和完善中国惩治贪官资金外逃机制。

  关键词:资金外逃/贪官资金外逃/测算/惩治机制

  资金外逃(Capital Flight),在国际上又称为资本逃避、资本非法转移等,是衡量一国经济增长稳定状况、反映一国金融体系潜在危机程度的重要指标。

  资金外逃一词最早是在1970年代末和1980年代初,拉美国家发生大规模资金外流现象之后才出现的。世界银行专家针对1980年代的拉美债务危机,将资金外逃界定为“债务国的居民将其财富转移到国外的任何行为”;经济学家托尼尔(Tonell,1992)则认为,资金外逃是“生产资源由贫穷国家向富裕国家的流失”;经济学家杜利(M.Dooley ,1986)特别强调,异常的动机是判断资金合法流动与非法外逃的标准,他指出资金外逃是“居民希望获得不受本国当局控制的金融资产和收益的愿望所推动的资本流出”;经济学家伊格。沃尔特(IngoWalter)认为,资金外逃是私人对一种隐含的社会契约(即政府与私人达成的一种默契)的违背,这种违背可能是非法的,比如逃避当局的外汇控制,也可能是不道德的。

  综上所述,资金外逃的定义应包含三个基本要素:(1)资金外逃是资金跨国界的一种流动;(2)资金外逃行为往往有异常的动机;(3)资金外逃行为往往与一国现有的法律、法规相违背。本文拟通过对中国资金外逃性质与方式的分析,以及对中国资金外逃规模的测算,以期对中国惩治贪官资金外逃机制的建立与完善有所裨益。

  一、贪官资金外逃的性质与方式

  资金外逃是一种不正常的资金流动,属于特殊的货币替代。即居民对本币币值的稳定失去信心,或由于本币的资产收益率相对较低时发生的较大规模的货币兑换,或担心资金在一国(或地区)境内的安全,从而使本币在价值贮藏、交易媒介和汇价货币等方面的主权国家货币的职能全部或部分地被外币取代。资金外逃是货币替代的具体表现形式之一,是一国居民对本币币值失去信心并将资金转移到国外的结果。

  资金外逃是一种非法的资金外流,往往带有跨国“洗钱”的性质。过去,“洗钱”一词一直与黑社会联系在一起,但近些年来,一种新的“洗钱”活动,即腐败公职人员“洗钱”在世界范围内日益频繁。他们通过各种途径给自己贪污受贿的黑钱披上合法的外衣;之后,他们不仅可以公开挥霍和享受这些非法所得,还可以用来投资和进行再增值,其发展速度已经超过了传统的“洗钱”。在经济全球化、资金流动国际化的情况下,跨国“洗钱”已成为资金外逃的重要方式之一。

  资金外逃属于“地下金融”,但并不都是通过秘密渠道实现的,相反,大规模的资金外逃多通过正规(官方)途径、混在某些国际收支账目中逃出(比如没有贸易背景的进口付汇)。对中国而言,资金外逃的方式主要有以下几种:

  (一)虚瞒进、出口额。同世界上所有发生资金外逃的国家一样,中国资金外逃的一种方式,便是利用贸易渠道,少报出口,多报进口,以达到逃汇、套汇、骗汇等目的。由于低报出口会损失出口退税收入,所以在中国资金外逃中高报进口方式更为常见。通过高报进口,国外卖方账面利润大幅度增长,如果是在正常的国家,资金外逃的操纵者要为虚高的账面利润支付高额税收;但如果国外“卖方”是离岸公司,在这些号称“税收天堂”的离岸金融中心,其税率接近于零,除了注册费和年费外几乎没有营业税和增值税,资金外逃的操纵者无需为虚高的账面利润“买单”。对于一些心怀叵测的国有企业、集体企业经理和有关官员而言,借助离岸公司的信息不公开性,能够方便地将自己管理的国有企业、集体企业资产化公为私。据国家外汇管理局官员透露,近些年由虚瞒进、出口而给国家造成的损失达上百亿美元。

  (二)假造进、出口贸易订单。中国的资金外逃,主要是以进、出口骗税的形式表现出来。在中国,政府为了鼓励出口实行“出口退税”优惠政策,使得不法分子有更大的空子可钻。广东、福建等沿海地区的不法分子,在以虚报出口把款项合法汇出国后,再凭假造的出口贸易单证从国库骗出巨额“退税”,通过地下钱庄洗到国外,使国家蒙受二次损失。如果说,走私逃税所造成的损失,还只是一种账面上的损失的话,那么,这种从国库里骗走的出口退税,则是一种实实在在的资产流失。2001年发生在广东潮汕的“千亿元骗税案”,就是不法分子以政商勾结、内外勾结的方式,在潮阳、普宁等地向工商管理部门出具虚假证明,申请注册成立虚假公司,以签订假购销合同的手段,为他人虚开或为自己虚开增值税专用发票,骗取出口退税。取得退税款后,再将现钞通过地下钱庄购买外汇,支付给境外商人,开始另一个循环。

  (三)虚报外商直接投资。较为典型的做法是:中、外方合谋,以高报外方实物投资价值或中方替外方垫付投资资金的方式,通过设立合资企业向境外转移境内资产或权益。同时,由于一些社会中介机构为外商投资企业虚假验资,产生外商直接投资的低价高报。这些虚增投资最终都会以利润汇回或清盘形式要求换汇汇出,从而形成迂回的资金外逃。虚报外商直接投资并不是一种新的方法,据1995年联合国贸发会议(UNCTAD)的专家估计,在中国所吸收的外商直接投资中,约有20%是先投到国外再迂回(round-tripping)投入中国的国内资金。如果将中国每年的资金外逃额与引进外资的数额作一对比,会发现每年吸收的外资不少被抵消了。

  (四)利用金融工具和手段作案。发生在世界各国的资金外逃案件,大都与财政金融部门密切相关。中国金融管理不规范是资金外逃的重要原因,许多银行官员或职员与不法分子串通,利用现金支票、转汇等各种金融工具或手段,把国家资金秘密地合法转移出去。一些银行的业务员利用信贷审批权,索贿受贿,有的贪污幅度竟达贷款额的40%。有的金融机构和外汇管理部门,内部进行违法违规操作,如放宽真实性审核标准,给无单证或单证不全的客户售汇,为客户违规划汇资金,乱放外汇贷款,滥开信用证等等,给国家资产造成重大损失。

  中国银行的众多腐败案件表明,银行决定是否借贷不是建立在商业信贷的基础上,而是出于政治考虑。一方面,银行必须贷款给一些毫无生机且根本没有还贷能力的国有企业,使它们能够继续支撑下去,以免破产造成失业,影响社会稳定。但另一方面,这些贷款落入厂长、经理手里后,有的竟变成了私有财产,任其挥霍。由此形成生产就是浪费,资金不断被掏空的怪圈。这些问题,最后都反映在银行的坏账和呆账上。根据美国信用等级评定公司Standard Poor's的估计,中国呆账占银行贷款总额的比例已经高达50%。资金外逃又使得银行无法追回的坏账急速攀升,如不采取对策,严重的资金外逃会引发大规模金融危机。

  (五)外资、合资企业虚假筹资和逃税。如果说,国有企业的贪官是通过利用体制转轨、国有或集体企业内部监控机制不健全,以及利用企业改制、兼并、破产、重组、拍卖的机会,秘密将国有资产转移出去,达到化公为私目的的话,那么,许多外资和合资企业则是通过转让定价、在特区建立公司、钻税法漏洞等手段来达到转移利润、逃避税收的目的。外资和合资企业的各种逃税行为,每年给国家造成的损失逾1200亿元人民币。许多外企到中国投资后,即向银行筹借大量资金,甚至不乏一些实力雄厚的著名跨国公司,其真正原因不是因为缺少资金,而是为了避税。根据国内现行税法规定,利息支出是在税前扣除,企业如果负债,可以利用税前列支利息,先行分取企业利润而达到少交或免交企业所得税的目的。这方面的漏洞为外资企业避税提供了诱因和机会。

  二、中国资金外逃的测算

  基于资金外逃活动的特性,对资金外逃无论采用何种定义,要想准确测算出资金外逃的规模,都是相当困难的,即使是一些对资金流动不施加任何限制、有关数据的准确性相对较高的发达国家,其资金外逃额也难以准确计量。所以对于像我国这样对资金流动施加控制、国际收支统计数据不完备或者误差较大的发展中国家来讲,测算就更为困难。有些资金外流是以隐蔽或者变相方式进行的,只能部分反映在国际收支平衡表中;有些形式的资金外逃,如走私收入或出口低报和进口高报所获得的收入,在国际收支统计中根本不能直接反映出来,因为这类活动所伴随的交易收入,从未在官方的国际收支平衡表中出现过,所以必须找到一种合理有效的测算方法对中国资金外逃规模进行测算。

  在我国,要做出准确统计更加困难。目前的估算存在两种极端:一方面,官方极力缩小外逃资金的数额,另一方面,学者们又极力夸大资金外逃的数额。当然,不同的资料来源和不同的数据处理方法,会得出不同的测算结果。但综合各种统计数据,可以勾勒出资金外逃的大致规模和趋势。

  虽然我们不能低估资金外逃对国家经济增长和社会发展造成的危害,但也不可因一些孤立的数据而担忧。资金外逃是伴随着一个国家进出口贸易和海内外投资的发展,以及国家金融管制自由化衍生出来的一种现象。它并非中国特有,而是一些发展中国家,特别是经济转型国家或新兴市场国家中发生的一种普遍现象。个别发达国家经营的离岸经济中心(offshore finance centre ),对此起着推波助澜的作用,它们像黑洞一样,强力抽吸着发展中国家流失的资金。因此,任何一种测算方法如果仅仅局限于中国的数字,就不可能展现全貌。只有用同一种测算方法来比较世界各国的情形,才能反映出中国资金外逃的大致规模和趋势。

  有鉴于此,本文选取英国学者施奈德(Benu Schneider)在2000年用“世界银行剩余法”(residual of the "sources and uses of funds"),对世界111个国家从1988—1994年7年间所作外逃资金规模的统计。施奈德的数据较齐全,与同时期各国国内政治经济变迁和国际政治局势的发展较为吻合,比较接近实际,可信度较高。英国国际发展署在编撰其《全球化白皮书》时,也引用了施耐德的统计。根据施奈德的测算,中国1988—1994年资金外逃统计见表1:

  

  施耐德的统计数字反映出几个特点:

  1.它确切地反映出中国在1988—1994年这7年间“放——收——放”的剧烈波动过程,特别是1989年前后和1992—1994年中国经济特殊发展时期的影响。这个统计跟同时期中国进出口的增长幅度以及引进外资的规模和趋势是一致的。

  然而,有些国内学者的研究,却显示出中国的资金外逃,在1990—1992年这3年间呈现急速增长的态势,这是经不起推敲的。须知,1989年以后三年,中国经济进入“治理经济环境,整顿经济秩序”年代,国有企业的重组、兼并、破产和拍卖,加之银行、金融制度的改革没有开始,引进外资的规模很小,中国外汇管制资金项目没有开放,国内企业对外投资几乎空白。贪官从何贪污、窃取国有资产,又以何方式逃逸出去?这显然与中国改革开放的现实情况不符,其有效性值得怀疑。

  2.施耐德的统计显示,1992年中国改革开放进入一个新阶段,国有企业和银行金融制度开始改革,为资金外逃敞开了方便之门,使之达到253.46亿美元的高峰。随后两年,虽有回落,但其绝对规模在全球范围内仍属惊人:1994年,世界外逃资金约1224亿美元,中国的外逃资金竟达242亿美元,独拔头筹,占了其中约1/5,令人触目惊心。从1988—1994年这7年间,中国外逃资金累计达981.20亿美元,而这只是静态估计。如果加上10%的利息,这个时期外逃资金给国民经济带来的损失约1100亿美元。

  3.为了说明资金外逃的渠道和方法,施奈德还根据1999年度的世界银行年报《国际贸易统计》(International Trade Statistics),估算出各国资金外逃占其当年对外贸易出口的比例。

  中国1994年资金外逃约占当年对外贸易出口额的17%。而据中国对外贸易部的统计,1994年中国出口额为1210亿美元。这说明,1994年前,中国资金外逃主要还是通过高报进口、低报出口的方式进行的。

  从表2可知,1997—2000年4年间,中国外逃资金约1469亿美元。相关部门的测算结果表明,1990年代,中国的资金外逃超过了1980年代世界上15个债务最重的国家资金外逃的平均水平。资金大量外逃使中国成为继委内瑞拉、墨西哥、阿根廷之后世界第四大资金外逃国;资金外逃占GDP 的比重仅小于俄罗斯,大于墨西哥、韩国等国家。考虑到中国外汇管制相对较严,以进出口伪报形式逃匿的资金以及其他隐性外逃资金,可能远远大于墨西哥和韩国。

  

  三、构建中国惩治贪官资金外逃机制

  (一)完善反洗钱机制

  1.中国反洗钱的现状与缺陷

  我国反洗钱立法与国际反洗钱立法尚有一定差距,但基本上跟上了发展的需要。我国反洗钱的法律框架已初步形成。目前,中国初步形成以刑法为核心、以行政法规为准则、以部门规章为规范的反洗钱法律框架。刑法是中国反洗钱领域效力最高、与国际规范联系最为密切的部分。在刑法对反洗钱犯罪作出规定后,中国行政法规方面也做出了相应规定,主要是国务院制定的《个人存款账户实名制规定》。将法律法规落实到实际反洗钱工作中的有关部门规章,主要包括国家外汇管理局《关于居民、非居民个人大额外币现钞存取有关问题的通知》、《关于提高境内居民因私兑换标准的通知》、国家外汇管理局与海关总署《关于对携带外汇进出境管理的规定》等一系列涉及或与反洗钱相关的规定。从反洗钱的组织机构看,中国人民银行、公安部等部门正致力于推动反洗钱工作机构的建立、反洗钱法规的完善,并积极开展反洗钱国际合作。这表明中国反洗钱工作正进入一个新的阶段。

  中国反洗钱立法和措施的缺陷。由于起步较晚,中国反洗钱法律法规仍存在薄弱环节和缺陷,主要表现在:(1)反洗钱法律位阶问题。中国在反洗钱法律层次上,至今只能依照《刑法》第191条的规定,其他法律形式(包括中国人民银行制定的规定和管理办法)在法律层次上明显偏低,属于部门规章。(2)现有的反洗钱法律法规不严密,不成体系,互相不能很好地衔接。(3)现行刑法条文对洗钱上游犯罪范围的规定,按照国际规定要求(如我国签署的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》等)明显偏窄,仅有走私犯罪、贩毒犯罪、恐怖主义犯罪和黑社会性质的组织犯罪4种。(4)相关法律法规可操作性不强。(5)反洗钱国际合作有待于进一步加强。

  2.完善中国反洗钱立法

  (1)制定单独的反洗钱法。中国反洗钱立法宗旨和立法目的应该是:打击洗钱犯罪,防范毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪等严重犯罪的违法所得及所产生的收益流入经济领域,维持金融市场和金融秩序的稳定,保障政治、经济和社会秩序,依据有关法律和国际公约,制定中国的反洗钱法。

  (2)完善反洗钱法律体系。如前所述,中国现行的反洗钱法律法规,还不足以有效遏制洗钱犯罪活动。因而必须在现有法规的基础上,结合实际,建立全面的反洗钱法律体系。

  (3)增加相关罪名。为了更有效地打击洗钱犯罪,对洗钱行为的全过程均予以刑事犯罪化,有必要增立“获取、持有、使用非法收益罪”①。

  (4)加大对洗钱罪的处罚力度。应将洗钱犯罪的法定最高刑期规定为无期徒刑。对单位犯洗钱罪的处罚不能一概而论。

  3.完善中国反洗钱措施

  (1)完善金融机构反洗钱内控制度。国际组织和有关国家为打击洗钱犯罪,均建立了金融机构反洗钱机制。2003年1月,中国人民银行颁布的三个反洗钱办法和规定,使金融机构形成了以“了解客户制度”、可疑交易报告制度、保存记录制度和大额交易报告制度为基础的反洗钱内控体系。

  (2)完善反洗钱的柜台监管制度。首先,健全银行账户实名制,完善客户身份核实程序。其次,加强中国人民银行、金融企业同工商行政管理、税务、公安等执法部门的联系,确保银行账户申请人身份资料的真实有效,并及时了解账户开立单位的变化情况。再次,对单位账户,增加对有权进行账户操作人员的身份核实手续;定期询问、核实公司结构、所有者权益、公司董事和股东的构成、公司经营活动的性质变化等情况;提交个人书面签名。

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