灾害救助中的NGO参与及其管理

——以四川汶川地震和台湾9·21大地震为例

  原载《中国行政管理》2010年第3期

  [中文摘要]四川汶川地震开启了NGO 大规模参与灾害救助的契机。本文以国家与社会相互增权为视角,通过对四川汶川地震与台湾9.21地震灾害救助的比较,聚焦在不同阶段政府和NGO 的角色和作用,分析和比较了四川汶川地震灾害救助中NGO 的参与及其管理的特点和存在的问题,在此基础上,基于目前“强政府、弱社会”的现实,提出了建立庇护型关系来优化我国NGO 参与灾害救助的路径。

  [关键词]灾害救助;NGO参与及其管理;四川汶川地震;台湾9.21大地震;庇护关系

  *本文系国家社科基金重大项招标项目:“建立健全社会预警机制和应急管理体系”(06&ZD025)的阶段性成果。

  改革开放以来,我国NGO 大量涌现,逐渐成为社会经济中不可忽视的力量,然而政府与NGO 的互动关系一直是在“规范与发展并重”语境中进行构建的,NGO的发展空间和参与能力成为最为关注的两大问题。2008年四川汶川地震灾害救助中,NGO 释放了强大的行动能力,民间组织及志愿者以前所未有的态势登场,是“民间力量的第一次集体亮相”。据不完全统计,奔赴四川一线参与救灾的民间组织有300多家,介入的志愿者更达到300万人左右。[1]汶川地震灾害救助中NGO 数量之多,志愿者人数之大,作用之广,凸显了NGO 是政府灾害救助的合作伙伴和重要补充,但同时也再度把NGO 的发展问题提出来,即NGO 的民间参与能否进一步提升到制度层面?如何更好的促进政府对NGO 的管理,从而形成一个良性的合作关系?本文通过对四川汶川地震与台湾9.21地震灾害救助的比较,聚焦在不同阶段政府和NGO 的角色和作用,通过NGO 的参与及其管理的分析和比较,在此基础上提出了优化我国NGO 参与灾害救助的路径。

  一、灾害救助中的NGO 参与及其管理:分析框架和关注重点

  (一)国家与社会关系:从零和博弈到相互增权

  20世纪90年代以来,“国家在社会中”、“国家与社会协同”等理论超越和挑战了国家——社会二分法对政府与NGO 关系单方面的片面强调,国家与社会协同发展、相互赋权(empowerment )的理论思潮层出不穷。

  对国家权力进行类型上的二分是理解国家和社会互动关系的关键。[2]在这方面,迈克尔。曼(Michael Mann)将国家权力区分为专制性权力(despotic power)和基础性权力(infrastructural power )两个层面,其中,专制性权力指国家所拥有的分配性权力,其行使不取决于国家行动者同社会行动者的讨价还价;基础性权力则是国家渗透社会生活、切实有序落实自身政策的力量。[3]

  由此看来,国家与社会的零和博弈关系主要出现在国家使用专制性权力在统治领域内确立非共享政策目标而遭遇社会组织抵抗的过程之中,但基础性权力却是具有合作内涵的权力,可以与社会组织的权力和利益实现共同发展。政府与NGO良性合作的密码就在于国家基础性权力与社会力量的相互补充。[4]

  在这个意义上,国家的力量并不在于国家保持某种绝缘于社会的自主性,也不在于国家拥有忽略社会群体的需求、强行向社会施加其意志的能力。相反,强国家体现在国家能够同各种社会群体协同努力,以争取实现整个社会的发展目标,[5]而另一方面,良好运作的NGO 也并不必然会削弱国家治理社会的权力。在国家与社会协同发展、相互增权的框架下,富有活力的NGO 成为增强政府治理能力的“社会性基础设施”。

  (二)政府与NGO 的角色:灾害救助中的多阶段分析

  近年来,自然灾害频发,其中,日本阪神地震(1995.1.17)、台湾9.21大地震(1999.9.21)、南亚海啸(2004.12.26)、美国卡特里娜飓风(2005.8.29)等等,已成为学界和有关部门分析灾害救助的典型案例。

  通过以上案例分析,可以简单把救灾工作分为三个阶段:救灾阶段、安置阶段和重建阶段。第一阶段指大约在灾难之后的一个月内,这个阶段的主要工作目标是生命安全的维护,包括“生命救援、临时安置、危机处理以及需求评估”等。第二个阶段大约是在一个月到半年之间,主要的工作目标是在“安置服务、情绪安抚、赈灾措施、资源协调”等。第三个阶段大约是在半年到三年、五年甚至更长的重建过程,整体重建计划分为“公共建设计划”、“产业重建计划”、“生活重建计划”与“社区重建计划”等四大项。

  目前已有的国际经验都表明,在灾后救助和重建中,政府、学界、民间和企业在每个阶段都承担不同角色(表1)。

  

  在紧急救援阶段,政府为紧急救援的主力,而NGO 则充当辅助性的角色,此种情况与阪神大地震中日本政府与NGO 的关系类似。在灾害的初期,政府不论在人力、物力与运作机制都显得很迟钝,必须依赖NGO 与其他社会力量来支持其救灾行动。从台湾来看,有“效率比不上慈济、纪律比不上国际、热情比不上民间”这一说法,[6]部分有救灾经验的NGO 担负起生命救援与赈济的工作。

  在安置与重建阶段,政府意识到民间资源的重要性,在所有的计划或政策中,都强调需结合民间资源,发挥NGO 在灾后重建中所能发挥的细致、多元、持续参与等优势和作用。台湾9.21重建计划中,公共建设、产业、生活重组计划由台湾地区政府主导、民间支援、地方配合;社区重建计划由地方主导、民间参与、政府支援。

  有关资料显示,台湾9.21地震后,73%的房屋是由民间负责重建的。[7]南投县23个社区重建中心都由民间承接,而台中县政府的27个计划也多委托民间办理;[8]慈济(Tzu Chi )援建受灾中小学51所,其中40所是自筹经费自建,11所为教育部门委托兴建,NGO 在台湾灾后重建发挥了重要作用。

  政府与NGO 的协同救灾成为台湾NGO 发展的一个转折点,台湾成为“志工岛”。台湾地方政府也因势利导采取了开放的措施,在政府救灾机制里设有一个“民间组”,主要负责领导和协调民间组织,并在政策制定过程中注意发挥各领域NGO的作用,将非常态的救灾和震后重建融入常态和常规系统打下了基础。

  从台湾9.21地震灾害救助中,本文认为,灾害救助中的NGO 参与及其管理有以下几个方面值得关注:

  首先,NGO 专业优势供给的可实现性和可持续性。NGO 的专业优势是灾害救助中深度参与的资本,相对来说,灾后重建更能体现出NGO 的优势,这一阶段应是NGO 凭借专业技能发挥作用的最突出的阶段。

  其次,政府对NGO 资源优势的需求偏好。NGO 的资源优势能否转化为相对优势,取决于政府对特定情境的认识和对NGO 优势的判断。只有符合政府需求的优势才是重要的、不可替代的,政府的需求偏好设定了NGO 的行动边界与导向。

  再次,NGO 参与及其管理机制的制度化程度。NGO 参与及其管理机制的制度化包括政府与NGO 之间的信息共享、资源分享与联合行动,需要对政府与NGO 的角色与职责做出适当的确定,并形成持续稳定的协调和管理机制。制度化的参与及其管理机制对于保证NGO 持续、稳定地参与行动有重要的意义。

  最后,灾害救助情境的复杂程度。一般来说,简单确定的情境有助于政府与NGO 的协调与沟通,有助于NGO 的参与及其整合管理。复杂、急迫、多目标与不确定的情境虽然有助于NGO 的优势发挥,但往往对政府的管理能力形成极大挑战,从而影响NGO 的参与及政府对NGO 的管理。

  二、四川汶川地震灾害救助中NGO 的参与及其管理问题

  汶川地震后,NGO 迅速反应并积极开展行动,这是NGO 第一次以公开的身份大规模介入政府的工作范围,为转型期我国地方治理的探索提供了重要经验。

  (一)四川汶川地震灾害救助中NGO 的参与

  1、快速反应的自主参与。汶川地震发生后,国内外很多NGO 迅速做出反应。在震后一小时,爱白成都青年同志活动中心(Aibai Chengdu GLBT youth center)就通过断断续续的网络,向其所服务的一百多个QQ 群发出地震自救、避难服务等信息,在有成员的城市,为灾民做出心理干预,并开放自己的家居作临时避难所。爱德基金会(Amity foundation)在地震当天晚上就在成都建立了救灾办公室,并拨款100万紧急采购救灾物资。壹基金会(One Foundation)在当晚立即与各大网站联合发起募捐。在NGO 对地震反应的调查中,有14%的组织立即采取了行动,73.2%的组织在地震后24小时采取了行动。[9]

  快速反应体现了NGO 在灾害救助中的比较优势。没有来自政府的召集,NGO基本都是基于公益理念的自发行动,也彰显出NGO 行动的自我动员与自我组织。已有的调查表明,在参与救助的资源上,29.6%的组织其行动成本完全由组织或个人自己承担,56.3%的组织其行动成本部分地由组织或个人自己承担。[10]在参与路径上,NGO 基本都是通过自身的关系进入灾区,自主寻找可参与的切入路径和发挥平台。在这种情况下,很多NGO 倾向于直接满足灾民需求,而不是与政府进行互动。

  2、需求导向的非制度化参与。相对于政府救助中的任务导向,NGO 的救助活动更具有需求导向的组织特性,更注重来自灾区民众的特殊需求和个性化服务。需求导向的救助使得NGO 力量能深入到灾区一线,提供源于灾区实际工作的第一手信息。乐施会(Oxfam )到达灾区后,在对灾民需求进行细致调查的基础上,往都江堰市向乡运送的妇女卫生用品、花露水、奶粉等物资和往青川县运送的牛奶等物资,都充分考虑了妇女、儿童和当地穆斯林灾民的特殊需求。[11][12]但由于缺乏制度化和公开化的参与政策过程的渠道,大量体制外的社会力量往往利用非正式网络,密集式地向政府提出政策建议,起到了一定的效果,但实质仍然是非正式、组织化程度较低的参与方式。

  3、联合反应的单体行动。在救援紧急阶段,参与抢险救灾的各民间公益组织采取了“联合行动”的模式,显示出了NGO 行动的新模式。汶川地震发生的第二天,南都公益基金会联络一批知名公益组织,发起了“中国民间组织抗震救灾行动联合声明”活动,有120多家民间组织响应;当日,百余家NGO 参加的“NGO四川地区救灾联合办公室”在成都成立,并立刻到灾区开展赈灾活动。同时,以四川本地公益组织为主组建的“四川5.12民间救助服务中心”成立,按照野外、市内两大工作板块,以志愿者团队为单位在灾区和成都市内开展了形式多样的救助活动,成为各NGO 提供信息交流、资源共享的平台。

  但由于NGO 之间平常缺乏横向联系,又需紧急应对灾害救助,NGO 之间的信息共享和资源整合行动却并不协调。国际NGO 、国内官方背景的NGO 、国内草根的NGO 都在以各自不同的方式组织志愿者参与救灾,缺乏一个统一的机构来统一指挥各类NGO 和大量来自民间的人力、物资。甚至灾后参与“抗震救灾行动联合声明”的各NGO 也是联合反应,单体行动。NGO 联合性组织到安置阶段已经开始解体,到灾后重建阶段,联合机构大部分处于解散状态。

  4、非持续性的多段参与。据不完全统计,汶川地震后,自2008年8~9月份开始,曾活跃在灾区的志愿者和NGO 潮水般地退却了。截至2009年4月,坚守在灾区的NGO 估计已经不足50家,志愿者不到5万人。[13]从台湾经验来看,NGO在灾后重建阶段的参与程度要比在紧急救灾阶段的参与程度高。但在汶川地区,由于组织的专业化程度较低、资源和资金的缺乏,在灾后重建阶段NGO 的参与受到一定的限制。

  另一方面,NGO 的参与在获得较大的社会认同的同时,灾民却在灾后重建阶段对政府有较强的依赖性。2008年9月18日,零点研究咨询集团和友成企业家扶贫基金会联合发布的“5.12地震灾区居民生活监测”二期结果显示,受访民众认为政府组织应该在住房安置(86.4%)、补助金(78.4%)和物资发放(67.5%)、基础设施建设(65.9%)、医疗(62.5%)等领域发挥主导作用。[14]在不需要大量财力、物力的资金与物品发放方面,虽然NGO 具有更加机动灵活的优势,但是,灾区民众仍然认为更适合由政府部门来做。这也在另一方面说明,在目前阶段,NGO 的能力和公信力还需要继续提升。

  5、合法性不足的公益参与。根据中国现有的社团双重管理体制,参与灾害救助的NGO 存在严重的合法性不足:第一,参与救灾的NGO 中有一部分是此前就存在的未登记注册的NGO ;第二,汶川地震救援催生了大量的未登记注册的NGO.如“宋志永爱心志愿者小分队”、“新驼峰行动”都是志愿者和NGO 在救灾公益理念的驱使下,自发形成的联合行动;第三,合法登记参与救助的NGO 中,在资金和物资的筹措和使用上,存在超出组织活动范围的问题。调查显示,与NGO 组织登记注册的级别相比,大于其注册级别、属于扩大范围筹资的NGO 比例占到50%.[15]

  为了获得灾害救助的参与,NGO 一方面利用贴近政府及其主管部门的方式来实现,另一方面又以政府所期望的方式来实现自己的组织目标。如迄今尚未取得合法身份的“四川5.12民间救助服务中心”在成立后的第一时间就向抗震救灾指挥部做了书面汇报,此后又与成都市委宣传部、民政局等部门互通信息,把每期工作简报送发给有关方面。[16]“新驼峰行动”没有正式登记注册,而是给上海民政局写了一封信说明情况,得到了民政局的默许。[17]除了与政府部门沟通外,新驼峰行动还与红十字会旗下的壹基金会、上海市慈善基金会浦东分会合作,借助官方组织的资源展开赈灾运输行动。

  (二)四川汶川地震灾害救助中的NGO 管理问题

  1.在筹资上,根据民政部2008年颁布的《救灾捐赠管理暂行办法》,具有募捐资格的只是具有救灾宗旨的公募基金会。但目前国内具有救灾宗旨的公募基金会数量非常少,这导致像中国儿童少年基金会这样的公募基金会在汶川地震之后都不确定自己有没有资格可以募款。灾害救助的紧迫性和公益理念使得政府对募捐身份的严格限制被迅速突破,非指定的公募基金会、私募基金会、NGO 甚至一些网站都不同程度地参与了筹款。如友成企业家扶贫基金会筹集了1798万元、四川NGO 救灾联合办公室筹集了近1000万元、牛博网筹集了216万元。[18]

  募捐身份的严格限制还导致捐赠资金的“堰塞湖现象”,社会捐赠过于集中到少数具有垄断地位的募捐机构。调查显示,截至2009年4月30日,汶川地震全国共接收社会捐赠合计767.12亿元,其中31%的捐款流向了各地红十字会、慈善会以及地方公募基金会。而与此同时,民间组织面临的处境是:有的捐赠者给NGO汇款,结果银行的工作人员提醒捐赠者不要上当受骗;有的NGO 收到银行汇款,由于汇款注明是救灾捐赠款,结果银行工作人员不让提取。[19]这种官方主导的捐赠流向和支配格局反映出当前NGO 所面临的慈善捐赠所存在的瓶颈问题。

  2.在协调上,在灾害救助中,政府应该是救灾的主导者和管理者,但由于政府与NGO 在平时缺乏有效的互动沟通机制,汶川震后救助中,二者无论在信息与资源的分享,还是目标集中、联合行动上都存在不足,游离于政府之外的NGO 只好独立寻找发挥功能的平台。

  政府与NGO 的共时性参与和单体性运作呈现出各尽所能,少有协调的特点。一方面,NGO 很少被纳入各地的应急管理体系;另一方面,NGO 虽然多以“帮忙不添乱”为救助原则,但是缺乏与政府的明确分工协作和资源规划整合,NGO 无法依组织的能力与专长来适当配置在救灾过程中所应担负的责任与角色,导致资源配置的重复、浪费、救助“扎堆”等问题不断出现。

  3.在引导上,汶川震后初期,灾害救助的紧迫性以及NGO 的快速自主行动使得各类NGO 都可以自由进入灾区,并以自己的方式参与救灾,呈现一种全方位开放的局面。

  在灾后安置和重建时期,社区和家庭的重建为NGO 开启了较大的发挥空间,急需政府的引导与支持。但随着社会秩序的逐渐恢复,传统的管理模式使得政府没有积极巩固和保护NGO 的参与热情,出台有关政策去引导和鼓励更多的NGO 进入灾区,反而严格区分志愿者的身份、垄断公益捐赠,限制和替代了NGO 的参与和发挥,形成政府对NGO 参与引导的偏离:在初期的全开放,在安置和重建期的限制和替代。如遵道志愿者协调办公室从“遵道模式”到撤离遵道说明了这个问题。[20]

  但我们也可看到,政府对不同类型的NGO 也采用了不同整合方式,包括对中国红十字会总会、中华慈善总会等官办NGO 的积极吸纳;对与中国扶贫办一直有合作关系的乐施会采取直接合作;对不适合我国灾害救灾的个别国际NGO 采用的是功能替代的方式等等。

  (三)四川汶川地震与台湾9.21地震灾害救助的比较

  与台湾9.21地震灾害救助相对比,汶川地震灾害救助中NGO 的参与及其管理呈现以下几个主要不同点:

  第一,NGO 参与空间的差异。应该看到,台湾9.21灾后重建阶段的NGO 数量也有很大程度的降低,但其坚持下来的都是专业性强的NGO.而汶川灾害重建过程中,基于NGO 能力的非持续性和政府的功能定位,参与灾后重建的NGO 不但数量极少,而且在NGO 本应充分发挥作用的灾后重建领域作用有限。

  第二,NGO 参与路径的制度化程度不同。台湾9.21地震灾害救助中,NGO 的参与呈现出从紧急救援阶段的非制度化到灾后重建阶段制度化的演变。但汶川地震灾害救助中的NGO 则一直是在非制度化的路径上进行参与。

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